Guardia Nacional: lecciones del capital humano

La semana pasada el Senado de la República aprobó el dictamen sobre la creación de la Guardia Nacional. Las opiniones en torno a este dictamen, que habrá de discutirse nuevamente en la Cámara de Diputados, oscilan entre visiones optimistas y de preocupación renovada. Mientras que unos ven en este nuevo dictamen una opción más adecuada que la enviada inicialmente por la cámara baja; otros consideran que el dictamen todavía tiene riesgos importantes pues se requiere conocer la legislación secundaria para saber cómo funcionará realmente esta nueva institución. Todavía estamos lejos de una decisión final sobre la Guardia Nacional y tanto los análisis a favor y en contra continuarán apareciendo.

Desde mi punto de vista, las discusiones sobre este tema se han concentrado en los aspectos relacionados con la militarización y el militarismo que resultaban los más apremiantes por los alcances del proyecto en el corto y largo plazo. En cambio, poco se ha dicho sobre los procesos de multilateralización de las labores policiacas, las prerrogativas que tendrían sus integrantes , la perspectiva de género al interior y exterior de la institución o sobre el capital humano necesario para lograr los objetivos planteados. Si es que esta institución se convertirá en un legado perdurable, debemos tener claras cuáles son las condiciones iniciales de las que parte, de qué forma los procesos de reclutamiento coexistirán (rivalizarán, más probablemente) con los procesos de fortalecimiento de policías locales y cómo es que la institución formaría nuevas generaciones para que, paulatinamente, lo que en su origen es militar, se afiance como preponderantemente civil.

Antes de entrar en materia hay que recordar cuál es la importancia del capital humano en las economías modernas y en las organizaciones. En primer lugar, hay que distinguir dos visiones del capital humano: la microeconómica y la macroeconómica. La primera de estas se concentra en analizar las decisiones de los agentes sean estos individuos, familias o empresas relativas a la acumulación de habilidades y conocimientos y cómo estas son recompensadas. La segunda visión analiza cómo la acumulación de habilidades de todos los agentes económicos potencia el crecimiento de la renta nacional y cómo explica las brechas entre países o demarcaciones geográficas.

El grueso de la literatura microeconómica sobre capital humano distingue dos componentes en su formación: las habilidades tempranas (innatas o heredadas) y la educación formal y/o instrucción laboral. A su vez, el capital humano puede ser genérico o específico. El primero de estos se refiere al conjunto de habilidades y destrezas que tienen utilidad diversa. Por ejemplo, leer, escribir o seguir indicaciones. El segundo tipo de capital humano se refiere al conjunto de habilidades y destrezas que solo es útil en determinados contextos (puestos de trabajo). Por ejemplo, saber utilizar una máquina de alta especialidad o manejar un arma de fuego con precisión. En la práctica, realizar una clara separación entre el capital humano genérico y el específico es viable en muy pocas ocasiones.

Ya entrando en materia: la Guardia Nacional tal como está estructurada hasta el momento estará constituida por elementos de la Policía Militar, la Policía Naval y la Policía Federal. En este sentido, nace con cierto grado de capital humano. Por ejemplo, los integrantes de la Policía Militar cuentan con habilidades de protección civil en caso de desastres, cumplimiento de las leyes militares, investigaciones criminales en el ámbito castrense, por mencionar solo algunas. Por otro lado, desde su creación, los elementos de la Policía Federal también han adquirido diversas habilidades y grados de especialización que la distinguen. Lo mismo ocurre con los elementos de la Policía Naval.

Al respecto, la Secretaria de Gobernación, Olga Sánchez Cordero, declaró en noviembre de 2018 que: “[…] es policía, policía sí militar, policía naval, policía federal, es otra capacitación, es otra manera de actuación, es totalmente distinta”. Esta afirmación manifiesta una clara intención de diferenciar las labores de estas organizaciones de las que llevan a cabo las Fuerzas Armadas en su conjunto. Asume, hasta cierto punto, que las labores policiales de estas organizaciones son las mismas, pero esto tal vez sea cierto para la Policía Militar y la Policía Naval, pero no lo es para la Policía Federal.

Al mismo tiempo, las posturas oficialistas sobre la labor de la Guardia Nacional plantean que esta organización atenderá delitos del fuero común para los que hasta el momento no están totalmente capacitados. Si bien algunos elementos de la PF han estado involucrados en problemáticas regionales como el robo a transporte de carga, liberación de migrantes secuestrados, entre otras, no está claro si dichos elementos serían los que formarían parte de la Guardia Nacional.

Por ende, se requieren procesos adicionales de formación de capital humano que no se subsanan con capacitaciones exprés, sino que requieren una visión de más largo aliento. Los retos de esta nueva organización abarcan desde la identificación de nuevos perfiles que funjan como puentes entre la operación en campo y la generación de información, el conocimiento de delitos complejos y geográficamente variables que exigen un alto grado de especialización como el secuestro o la trata de personas, hasta la formación de unidades de policía procesal, cibernética y de operaciones especiales.

Un segundo aspecto sobre el que es necesario reflexionar es de qué forma los procesos de reclutamiento de la Guardia Nacional se establecerán respecto a los de fortalecimiento de policías estatales y locales. Aunque se hable a priori de dinámicas que serán complementarias, lo cierto es que la competencia y la rivalización entre ellas no deben descartarse. De acuerdo con las declaraciones más recientes del Secretario de Seguridad Pública y Protección Ciudadana, Alfonso Durazo, el reclutamiento comenzará en marzo y los requisitos divulgados hasta el momento son los siguientes: tener entre 18 y 30 años de edad, ser mexicano de nacimiento, estar soltero, no vivir en concubinato, aprobar los exámenes médicos, físicos y psicológicos y no contar con antecedentes penales.

Dado el perfil que busca el gobierno, ¿con qué instrucción inicial contarían los aspirantes? De los requisitos mencionados en la convocatoria, solo algunos pueden ayudarnos a identificar el tipo de capital humano que buscan. Tanto el estado civil como la nacionalidad no son variables que permitan decir algo relevante[1]. Solo la edad y la falta de antecedentes penales pueden ser indicativos de algunas características deseadas del capital humano. De estas, me concentro en la edad y retomo tres datos ilustrativos.

1. De acuerdo con el Panorama de la Educación 2017 publicado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) solo el 53% de los adultos jóvenes (25-34 años) contaba con educación por debajo de media superior, es decir, no alcanzaban el bachillerato y por lo tanto, solo tenían la educación básica concluida. El 47% restante tiene educación media superior terminada o educación superior trunca o terminada. Esto sugiere que el pool de recursos humanos puede tener un nivel de instrucción medio.

2. De acuerdo con la Primera Encuesta Nacional de Estándares y Capacitación Profesional Policial ( ENECAP) del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), 21% de los elementos de policía tienen entre 18 y 29 años. Las corporaciones con mayor porcentaje de adultos jóvenes son las policías preventivas estatales (25%), las policías preventivas municipales (18%) y las policías estatales ministeriales (18%). Esto sugiere que el reclutamiento de los integrantes de la Guardia Nacional se empalma con una cuarta parte de los elementos de las corporaciones preventivas estatales.

3. De acuerdo con la ENECAP el 55.1% de los elementos de policía cuenta con estudios de nivel medio superior y en promedio, los policías cuentan con 12.7 años de escolaridad. El nivel de escolaridad de los policías varía dependiendo del tipo de institución. Por ejemplo, mientras que el 78% de los integrantes de la Policía Federal Ministerial (adscrita a la FGR) cuentan con educación superior, 44% de los integrantes de la Policía Federal y 12% de los integrantes de la Policía Preventiva Municipal y Estatal cuentan con este tipo de educación. En estas últimas, el nivel de escolaridad que reúne el mayor porcentaje de los elementos es el de media superior. ¿Qué sabemos del nivel de escolaridad de las policías militar y naval? ¿Tienen posibles tensiones inter e intra cuerpos policiales que pueden emerger de una trayectoria escolar distinta?

Para ilustrar los conflictos que pudieran surgir en los reclutamientos, suponemos que hay un individuo de 18 años con estudios concluidos de nivel medio superior y que además, tiene un interés genuino por ingresar a una corporación policiaca preventiva estatal (es el caso de 1 de cada 3 del total de integrantes según la ENECAP). Este individuo vive en Baja California o Guerrero que son dos de las entidades federativas con menos policías por cada 1000 habitantes (0.3 y 0.4 respectivamente de acuerdo con datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública ).

Encuentra la convocatoria de la Guardia Nacional y una de la Policía Estatal. Si se trata de la Policía Estatal de Baja California o de Guerrero, el salario promedio neto sería de 8 mil 500 pesos al mes; tendría seguro de vida, acceso a servicio médico y la oportunidad de crecimiento al formar parte del Servicio Profesional de Carrera. En cambio, si se trata de la Guardia Nacional, las publicaciones más recientes sitúan que el salario oscilará entre 11 y 15 mil pesos. Hasta el momento no se han divulgado otras prestaciones que seguramente serán detalladas en la Ley Orgánica de la Guardia Nacional, pero es válido suponer que serán las de ley más promesas de crecimiento y capacitación considerando la ambición del proyecto y que el Ejecutivo Federal está en mejores condiciones (hasta el momento) y tiene incentivos más fuertes de ofrecer condiciones laborales vis-à-vis los estados, y no digamos, los municipios

Asumiendo que el individuo acredite todos los exámenes, todo parece indicar que el balance de incentivos favorecerá a la Guardia Nacional. Bajo esta perspectiva, los procesos de reclutamiento dificultarán cumplir con el estado de fuerza mínimo para las policías preventivas estatales establecido en el Modelo Óptimo de la Función Policial aprobado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública en la XLII Sesión Ordinaria.

En el futuro, no nos deberá extrañar que el ritmo de crecimiento de los efectivos certificados de las corporaciones preventivas estatales y municipales disminuya o bien, que la Guardia Nacional acaparare los perfiles más fuertes mientras que las policías estatales se quedarán con los “second best” en el mejor de los casos. Si pensamos este escenario en el largo plazo, la tarea policial seguirá recargada en el cuerpo federal (en sus fortalezas y limitaciones) y las fuerzas estatales difícilmente saldrían de su abandono. Otra vez, las tensiones del maltrecho pacto federal tendrán consecuencias contundentes en la labor del Estado de garantizar seguridad y justicia.

Si la Guardia Nacional aspira a ser la institución líder en seguridad pública, esta debe enfocarse en la formación de capital humano, reconocer cuáles son sus niveles iniciales y cómo su misma creación dificulta (al menos temporalmente) la consecución de otros objetivos de política a nivel estatal y municipal. Si algo nos demuestra la teoría del capital humano es que una organización solo es valiosa en la medida que sus integrantes lo sean.

Manuel Vélez @VelezManuel @ObsNalCiudadano

Subdirector de Investigación del Observatorio Nacional Ciudadano

[1] Lo único que se puede decir de estos requisitos es que el estado civil del reclutado limita las prestaciones pues al menos en el corto plazo, el gobierno federal no tendría que gastar en beneficios extensivos a familiares.