NOMs-Sedatu: de la norma al territorio

Por Juan L. Jaye López

México ha avanzado en establecer criterios técnicos para ordenar sus ciudades; ahora buscamos que las NOMs se traduzcan en resultados efectivos en el territorio.

Recientemente, la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) convocó a un ejercicio de diálogo y reflexión para realizar una evaluación general sobre la pertinencia, alcances y aplicación de las Normas Oficiales Mexicanas vinculadas con el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano. En este encuentro participaron también la Secretaría de Economía, la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), el Colegio de Arquitectos de la Ciudad de México y la Asociación Mexicana de Urbanistas (AMU), sumando las perspectivas gubernamental, académica y profesional a una discusión que resulta particularmente oportuna: después del importante esfuerzo realizado para construir este marco normativo, ¿qué necesitamos hacer ahora para que las NOMs-SEDATU tengan una incidencia cada vez mayor en la manera en que planeamos, ordenamos y transformamos nuestras ciudades y territorios?

Para responder esta pregunta es importante comenzar por entender qué son y, sobre todo, cuál es su alcance. Las NOMs-SEDATU son instrumentos técnicos de observancia obligatoria que establecen criterios, lineamientos y especificaciones en materias como ordenamiento territorial, desarrollo urbano, movilidad, espacio público, vivienda y gestión de riesgos. Su función es establecer condiciones y lineamientos mínimos que deben cumplirse, generando un piso técnico común a partir del cual estados y municipios pueden desarrollar sus políticas, instrumentos y disposiciones de acuerdo con las características y necesidades particulares de cada territorio.

Esta característica es fundamental porque las distingue de muchas otras Normas Oficiales Mexicanas. Las NOMs-SEDATU no están concebidas primordialmente para regular el diseño, fabricación o características de un producto, sino para incidir en el diseño de políticas públicas, instrumentos de planeación y decisiones que posteriormente se materializan en el territorio. Su objeto es, por ello, especialmente complejo: hablamos de ciudades, calles, espacios públicos, sistemas de movilidad, vivienda, gestión de riesgos y procesos territoriales en los que concurren distintos órdenes de gobierno y realidades locales profundamente diferentes.

En un país con más de dos mil municipios y enormes desigualdades institucionales, establecer estos mínimos representa un avance significativo. Durante décadas, muchas decisiones sobre nuestras ciudades se tomaron con criterios heterogéneos y capacidades técnicas muy distintas. Las NOMs permiten avanzar hacia un piso común para que asuntos fundamentales como la seguridad vial, el espacio público, la gestión de riesgos o los contenidos de los instrumentos de planeación cuenten con parámetros técnicos nacionales. Son mínimos que debemos cumplir, no límites que nos impidan hacer más y mejor.

Las cifras ayudan a dimensionar la importancia de este esfuerzo y, al mismo tiempo, el tamaño del reto que tenemos por delante. En materia de planeación, en 2023 sólo alrededor de 23% de los municipios contaba con un instrumento de ordenamiento o desarrollo urbano; es decir, cerca de 77% carecía de él. Además, aproximadamente 45% de los instrumentos existentes tenía más de 15 años. El diagnóstico más reciente mantiene prácticamente la misma cobertura, cercana a 24%, y señala que 60% de los programas existentes tiene más de diez años. A escala metropolitana, únicamente alrededor de 32% de las 92 metrópolis reconocidas contaba con un programa de ordenamiento aprobado al cierre de 2023.

Las capacidades institucionales presentan brechas igualmente importantes. Más de 70% de los municipios tiene su catastro desactualizado, apenas 16% cuenta con interoperabilidad entre catastro y Registro Público de la Propiedad y cerca de 15% no reportó actividad catastral ni cobro predial en 2022. En gestión de riesgos, más de la mitad de los municipios carecía de Atlas de Riesgos; alrededor de 47% no tenía Plan de Emergencia, sólo 35% contaba con obras básicas de protección civil y más de 60% no disponía de personal especializado en gestión de riesgos.

También persisten retos en la armonización jurídica. Desde la expedición de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano en 2016, sólo alrededor de 16% de las entidades federativas había armonizado totalmente su marco legal; cerca de 78% lo había hecho parcialmente y alrededor de 6% no había iniciado ese proceso. En movilidad se observa un avance mayor: aproximadamente 69% de las entidades ya había armonizado su legislación con la Ley General de Movilidad y Seguridad Vial.

Hay otro dato que merece atención. Contamos con herramientas e información que todavía utilizamos muy poco. En el Sistema de Información Territorial y Urbano, prácticamente 100% de los documentos registró menos de nueve visitas y 34% de las capas de información nunca había sido consultado. Es un ejemplo contundente de algo que debemos reconocer: no basta con producir normas, planes, información o plataformas si no existen las capacidades institucionales para incorporarlos a la toma cotidiana de decisiones.

Y es precisamente aquí donde comienza la etapa vigorosa que sigue: la implementación de las NOMs-SEDATU.

Hemos avanzado en construir un marco técnico nacional homologado; ahora necesitamos llevarlo al territorio. Y para hacerlo debemos fortalecer a quienes tienen la responsabilidad cotidiana de aplicarlo. Esto adquiere particular importancia en los municipios, porque es ahí donde buena parte de la política territorial se convierte en realidad: se administran los usos del suelo, se elaboran y aplican los programas de desarrollo urbano, se autorizan desarrollos, se gestionan servicios y se construyen calles, infraestructura y espacios públicos.

Por ello, la implementación de las NOMs requiere mucho más que su publicación y difusión. Necesitamos una estrategia nacional de capacitación, asistencia y acompañamiento técnico a estados y, particularmente, a municipios. En esta tarea, la participación del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED) puede ser fundamental para acercar el conocimiento de las normas a los gobiernos locales, fortalecer sus capacidades institucionales y facilitar su incorporación a los procesos cotidianos de planeación y gestión territorial.

La enorme diversidad municipal del país obliga además a reconocer que no todos parten del mismo punto. Las capacidades técnicas, administrativas y financieras de un municipio metropolitano son muy distintas a las de cientos de municipios pequeños. Si establecemos mínimos nacionales de cumplimiento, debemos construir también las condiciones necesarias para que todos tengan posibilidades reales de alcanzarlos.

En este esfuerzo existe asimismo un espacio importante para universidades, colegios, asociaciones profesionales y especialistas. Desde la Asociación Mexicana de Urbanistas estamos preparados para atender el llamado de la SEDATU y sumar nuestras capacidades, experiencia y presencia territorial a los procesos de difusión, capacitación y acompañamiento que sean necesarios, particularmente aquellos dirigidos a fortalecer las capacidades de los municipios. La implementación de las NOMs puede convertirse, en este sentido, en una gran oportunidad de colaboración entre gobierno, academia y organizaciones profesionales.

Pero implementar no será suficiente. El siguiente paso deberá ser evaluar su cumplimiento y conocer sus resultados. Una de las asignaturas pendientes será construir mecanismos que permitan verificar objetivamente hasta qué punto las NOMs están siendo incorporadas y aplicadas. En este proceso deberá considerarse la participación de la Entidad Mexicana de Acreditación (EMA), junto con las instancias que correspondan, para avanzar hacia esquemas técnicamente sólidos de evaluación de la conformidad, acreditación y, cuando proceda, certificación.

Esto no significa crear nuevas cargas burocráticas para estados y municipios. Por el contrario, se trata de construir mecanismos que nos permitan saber quién está aplicando las normas, cómo las está aplicando y qué resultados están produciendo. Evaluar permitirá reconocer buenas prácticas, detectar rezagos, orientar mejor la asistencia técnica y el financiamiento y, eventualmente, retroalimentar y perfeccionar las propias normas.

La ruta que tenemos por delante comienza entonces a ser clara: establecer los mínimos, difundirlos, capacitar para alcanzarlos, implementarlos, evaluar su cumplimiento y utilizar los resultados para mejorar.

Las NOMs-SEDATU deben entenderse precisamente desde esta perspectiva. Son un piso, no un techo. Establecen los mínimos que debemos cumplir como país, pero cada estado y cada municipio puede avanzar más allá de ellos conforme a sus condiciones, necesidades y aspiraciones. Lo importante es garantizar que, independientemente del lugar donde vivamos, exista una base técnica común para orientar las decisiones que inciden sobre nuestras ciudades y territorios.

Hemos recorrido una primera etapa fundamental: construir criterios técnicos nacionales para orientar políticas públicas e instrumentos de planeación. Ahora corresponde llevarlos a la práctica. Para ello será indispensable mantener y ampliar la colaboración que ya comienza a construirse: la SEDATU conduciendo este esfuerzo; la Secretaría de Economía aportando su experiencia en materia de normalización; el INAFED contribuyendo al fortalecimiento de las capacidades municipales; la academia aportando conocimiento, investigación y evaluación; las instancias de acreditación contribuyendo a construir mecanismos confiables para evaluar el cumplimiento; y los colegios y asociaciones profesionales sumando experiencia, capacidad técnica y presencia en el territorio.

La etapa vigorosa que sigue es la implementación. El éxito de las NOMs-SEDATU no deberá medirse solamente por su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sino por su capacidad para transformar políticas públicas, instrumentos y decisiones y, finalmente, por los cambios que podamos observar en nuestras ciudades y en la calidad de vida de quienes las habitan.

Ese es ahora el reto: pasar de la norma a su implementación; de la implementación a su evaluación y, de ahí, a mejores políticas públicas, mejores instrumentos y mejores ciudades.

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