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Cuatro falacias sobre las autonomías constitucionales

Juan Jesús Garza e investigadores

Por: Juan Jesús Garza Onofre, Sergio López Ayllón, Issa Luna Plá, Javier Martín Reyes y Pedro Salazar Ugarte

Durante las conferencias matutinas del 7, 8 y 11 de enero, a propósito de nada, el presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO) arremetió en contra de los órganos constitucionales autónomos (OCA). Cuestionó la existencia del instituto de la transparencia (el INAI), el de telecomunicaciones (el IFT) y la comisión de competencia económica (la Cofece). Afirmó que estos aparatos burocráticos  “no sirven” y “no benefician al pueblo”. Y anunció su intención de modificar el marco jurídico para desaparecerlos y “devolver” sus funciones a las secretarías competentes.

En efecto, el presidente insiste que se trata de organismos creados durante el “periodo neoliberal” para aparentar que existe transparencia y competencia, en que son innecesarios pues además de suplantar funciones de la administración federal también son “alcahuetes” que solapan la corrupción, o, peor aún, que sólo sirven para que los intereses privados tengan “su propio gobierno”. También llamó “alcahuetes” a quienes, desde la academia, defienden su existencia. En pocas palabras, AMLO ha dicho que los OCA “cuestan mucho”, que generan un gobierno “obeso”, “bueno para nada”, y que impiden que las secretarías, Pemex, la CFE, etcétera, tomen buenas decisiones.

Aunque resulta difícil seguirle la pista y encontrar congruencia en todas y cada una de las declaraciones que ha realizado, en esta ocasión, al ser un tema tan complejo y con profundas implicaciones para el porvenir, bien vale la pena realizar un ejercicio que no solo ponga en evidencia los errores de López Obrador frente a los OCA, sino que igualmente sirva para plantear un buen debate sin verdades a medias. A continuación desmentimos cuatro dichos del presidente respecto a las autonomías.

1. Es falso que los OCA perjudican al gobierno al obstaculizar la toma de decisiones. La teoría clásica de la división de poderes postula que en todo estado existen tres grandes funciones: la de crear normas (legislativa), la de aplicarlas (ejecutiva) y la de resolver las controversias que se suscitan con su aplicación (judicial). Señala, además, que cada una de estas funciones debe ser realizada —principal pero no exclusivamente— por tres poderes distintos. Montesquieu sintetizó así la lógica detrás de la separación: “cuando los poderes legislativo y ejecutivo se encuentran reunidos en una misma persona o en un mismo cuerpo de magistrados no puede haber libertad, porque se puede temer que el mismo monarca o senado pueda hacer leyes tiránicas, para luego ejecutarlas tiránicamente”. En el fondo descansa una lógica que explica la existencia de instituciones como los OCA en los estados constitucionales contemporáneos: para garantizar las libertades –y los demás derechos humanos- es necesario limitar y controlar al poder.

Nuestra Constitución emula este modelo. Pero al igual que muchos sistemas presidenciales, la división de poderes en México no sigue la lógica de la separación rígida, sino la de los pesos y los contrapesos. Que cada rama tenga funciones materialmente legislativas, ejecutivas y judiciales responde a una sencilla pero poderosa razón: que cada uno de los poderes cuente con armas para responder a los ataques que inevitablemente vendrán de las otras ramas.

Los órganos constitucionales autónomos son consecuentes y profundizan dicha dinámica de los pesos y contrapesos. Se trata de una división del poder aún más significativa, pues no forman parte de ninguno de los tres poderes tradicionales y, al mismo tiempo, en ellos se suelen concentrar funciones de creación, aplicación y adjudicación normativa. La idea, en el fondo, es la misma: fragmentar el poder y buscar que sus partes se limiten las unas a las otras. Este modelo claramente puede incomodar una visión del gobierno uniforme, centralizadora y con escasa independencia, pero lo cierto es que en México han sobrado buenas razones para limitar y racionalizar al titular del poder ejecutivo.

Entendido así, el Presidente no miente cuando afirma que los OCA “sustraen poder al gobierno” (en realidad del presidente), pues estos fungen como instituciones con el objetivo de despolitizar, especializar, dar soporte técnico y racionalidad a diversas funciones y decisiones que originalmente se encontraban en el poder ejecutivo. En todo caso sirven para controlar al gobierno (y a los otros poderes del Estado), así como a limitar a poderes fácticos con enormes capacidades técnicas y económmicas. El INE existe para evitar los fraudes electorales y garantizar nuestros derechos políticos; el INAI, para que la información sea genuinamente pública y para proteger nuestros datos personales; el Inegi, para que no se manipulen las cifras oficiales; el Banco de México, para enviar las crisis inflacionistas; la Cofece y el IFT para garantizar la competencia económica y los derechos de los usuarios. En México, para decirlo claro, han servido para limitar y controlar al poder presidencial, y han sido creados por amplias y plurales mayorías legislativas para evitar que el gobierno sea juez y parte.

2. Es falso que los OCA innecesariamente duplican funciones que ya realizan las secretarías que dependen del presidente. El mandato de los OCA va mucho más allá de la esfera administrativa. Como lo ha reconocido la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), una de las principales características de estos órganos es que suelen estar dotados de competencias  cuasi-legislativas, cuasi-jurisdiccionales y cuasi-ejecutivas que les permiten regular ciertos sectores especializados. Veamos algunos ejemplos.

El Instituto Nacional Electoral (INE), por ejemplo, ciertamente tiene funciones administrativas como capacitar a los funcionarios, instalar casillas o actualizar el padrón electoral, pero también resuelve procedimientos seguidos en forma de juicio —los procedimientos sancionadores ordinarios— y tiene potestades normativas para regular ámbitos especializados como los conteos rápidos, los programas de resultados preliminares, la propaganda electoral, las encuestas, la fiscalización o las medidas afirmativas en materia de género. Sería impensable que la Secretaría de Gobernación realizara estas funciones, no sólo porque carece de la infraestructura y el conocimiento técnico para ello, sino porque el INE realiza funciones que van mucho más allá de las competencias del poder ejecutivo.

La Cofece para cumplir su misión de promover, proteger y garantizar la libre competencia en todos los sectores de la economía (con excepción de los de radiodifusión y telecomunicaciones que son atribución exclusiva del IFT), cuenta con atribuciones para investigar y sancionar prácticas monopólicas, concentraciones ilícitas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados. Además, como órgano encargado de aplicar la política de competencia en México, el legislador le ha conferido a este OCA atribuciones para emitir opiniones en materia de libre concurrencia sobre iniciativas de leyes y reglamentos, disposiciones administrativas y demás actos de carácter general, cuando éstas puedan tener efectos anticompetitivos. De nuevo, trasladar estas funciones a la Secretaría de Economía, la SCT u otras secretaría sería impensable, pues no contarían ni con la autonomía técnica ni con la autonomía política necesaria para cumplir con el mandato de árbitro.

El INAI, por otra parte, tiene como mandato constitucional garantizar a nivel nacional y en todos los ámbitos de gobierno dos derechos distintos: el de acceso a la información y el de protección de datos personales. Cada derecho presenta características técnicas, ámbitos de aplicación y sujetos obligados distintos previstos en las constituciones (federal y estatales) y en la legislación nacional. Por eso resulta falaz sostener que sus funciones pueden ser desempeñadas por una “oficina” de la Secretaría de la Función Pública. Esto es simplemente desconocer la arquitectura básica de la división de poderes en el país pues el INAI es autoridad también ante los poderes legislativo y judicial, ante los otros OCA y, en general ante cualquier instancia que maneja recursos públicos (vgr.: las universidades), incluyendo en ciertas hipótesis los gobiernos estatales.

De manera más general, los OCA responden a una lógica global que buscaba dotar a los gobiernos de organismos especializados y técnicamente capaces de regular sectores de altísima complejidad bajo principios de lógica de competencia económica y protección de derechos. Se buscaba fortalecer la capacidad reguladora del Estado por encima de los criterios políticos que suelen influir la toma de decisiones en los aparatos administrativos tradicionales.

3. Es falso que los OCA solo sirven a los intereses privados. Cuando el presidente propone desaparecer varios OCA para incorporar sus funciones a la estructura centralizada de su administración atenta no solo contra las capacidades del Estado de regular sectores muy complejos, sino que también facilita la captura de la administración por intereses privados.

Paradójicamente, lo que propone AMLO resulta una propuesta absolutamente neoliberal ya que, a largo plazo, generará condiciones desbalanceadas para que sectores muy poderosos puedan llevar ventaja ante el Gobierno en temas de regulación compleja. No sólo porque tendrían una mayor capacidad para presionar al gobierno, sino también porque el Estado perdería información y capacidad técnica para tomar mejores decisiones.

Aunque los OCA tienen el riesgo de ser capturados por parte de los intereses privados (como todos los órganos reguladores del mundo), lo cierto es que tienen un diseño mucho más adecuado para actuar con apego al derecho y con procesos de designación que apuestan por personas con conocimientos técnicos probados, con capacidades de litigar en contra de grandes consorcios, y que no están sujetos a vínculos políticos ni a los ciclos de la política electoral.
 
4. Es falso que los OCA cuestan mucho y que no generan claros beneficios. De acuerdo con México Evalúa, entre enero y noviembre de 2020 todos los poderes y órganos autónomos distintos al Ejecutivo (incluyendo al poder legislativo y al poder judicial) gastaron poco más de 110 mil millones de pesos. Esto no se compara con los 1,078 mil millones de pesos de gastos administrativos y los 897 mil millones de Pemex y la CFE. Si consideramos sólo a los organismos con autonomía constitucional, su gasto significa menos del 1% del gasto neto del sector público.

Y es que, por decirlo de alguna manera, antes que ser una carga inutil para el sistema, la importancia de los OCA radica en que son costo-efectivos, ya que sus funciones terminan por generar ahorros y evitarle mayores problemas a todo el Gobierno. Por ejemplo: en una de sus más recientes evaluaciones de desempeño anual, la Cofece estimó que el beneficio económico a los consumidores por sus actuaciones era de más de 4 mil 640 millones, lo que equivale a 7.5 veces el presupuesto asignado.

El INAI atiende cada año más solicitudes de acceso a la información, la mayoría vinculadas al ejercicio de los derechos de justicia y salud, así como de protección de datos personales concentradas en la defensa del derecho a la vivienda, la salud  y el patrimonio personal que representan un beneficio económico directo en el bienestar de las y los mexicanos. Por su parte el IFT fijó los precios y tarifas aplicables a los servicios de telecomunicaciones que permiten interconectar a la población a precios accesibles, y solo en el primer trimestre del 2020 recaudó 21 mil 191 millones de pesos mismos que fueron ingresados a la Tesorería de la Federación por concepto de pagos relacionados con el uso de frecuencias de telecomunicaciones y radiodifusión, ¡más de 20 veces su presupesto anual que ronda los 1,100 millones de pesos¡

Además, habrá que recordar que aunque los OCA cuentan con autonomía e independencia financiera —es decir, que realizan y ejercen su presupuesto de acuerdo a sus propios fines—, es falso que carezcan de mecanismos de control interno y rendición de cuentas. Todos los órganos constitucionales autónomos tienen órganos de control y están sujetos a controles judiciales y legislativos. Prueba de ello son la infinidad de sentencias que han revocado y modificado sus decisiones; de reformas constitucionales y legislativas que han modificado su funcionamiento; y de auditorías de la ASF que han fiscalizado su gasto. Coexisten con mecanismos para una constante mejora, porque no son —ni de cerca— soberanos. Autonomía no significa autarquía.
 
Es posible, sin duda, discutir medidas de austeridad en los OCA —muchos de los cuales ya las han implementado—, pero sugerir, como hace el presidente, que su desaparición generará un ahorro para todo el pueblo de México es falaz.

A manera de conclusión

Que el presidente López Obrador abra el debate sobre los OCA es postivo. De hecho, la autonomía de la que gozan y su carácter no mayoritario justifican un escrutinio aún mayor sobre su funcionamiento. Sin embargo, cualquier cambio a la arquitectura de los OCA requiere de un amplio debate público, que permita contar con un diagnóstico claro sobre las problemas específicos y sus soluciones. De hecho cualquier alteración a su naturaleza y misión institucional requeriría cambios constitucionales.  Los OCA están lejos de ser perfectos o fungir como la esperada panacea de la administración pública. Sus problemas son diversos y su perfeccionamiento lleva tiempo. De ahí que antes que realizar una defensa a ultranza de ellos, quizá sea más conveniente detenerse en su justificación, evolución, resultados y problemas. Bienvenido el debate, pero sobre cuestiones puntuales y sobre diagnósticos serios que los fortalezcan.

En medio de una crisis de salud pública sin precedentes a nivel global, cuando las condiciones económicas no son nada halagüeñas para el porvenir y, sobre todo, en el momento en que se avecina la elección más grande en la historia democrática del país (en la que, por cierto, es posible que exista una reconfiguración del Congreso Federal), el debate sobre una transformación radical de la arquitectura del Estado no parece ser oportuna, a menos que esta discusión sólo tenga como propósito incidir en la discusión electoral. Mal haríamos en distraernos ahora de los temas que realmente importan para alimentar arcas políticas.

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