¿Qué sigue en materia de políticas de seguridad basadas en evidencia?

El pasado 6 de diciembre la Comisión Nacional de Seguridad organizó el seminario Experiencias exitosas en la formulación de Políticas Públicas: Hacia una Política de Seguridad Basada en la Evidencia. En dicho seminario se presentaron diversas ponencias y paneles de discusión que reflejan un cambio gradual de paradigma en materia de seguridad. Dicho cambio comenzará a permear en distintas esferas de gobierno sustituyendo décadas de políticas medianamente improvisadas con resultados carentes de legitimidad y efectividad.

Esto no sucederá de la noche a la mañana. Al igual que los cambios de paradigma en materia de política social han tomado décadas, esta renovación de la forma cómo se diseñan, ejecutan y evalúan las políticas de seguridad en un contexto democrático (o cuasi democrático) tomará años. Quizás más de los que podemos imaginar. El camino no será fácil. En principio, esto podría sonar demasiado esperanzador a la luz de los gravísimos acontecimientos que ocurren con una frecuencia avasallante y a la deuda histórica que tiene el Estado mexicano con muchos ciudadanos. Sin embargo, este cambio es necesario y diversos elementos del sector público están conscientes de ello.

¿Pero qué significa una política de seguridad basada en la evidencia? El mote solemne entraña muchas posibilidades interpretativas. Los economistas solemos referirnos a la política económica como un conjunto de instrumentos o herramientas disponibles carentes de algún sentido ideológico o prescripción normativa capaces de modificar el comportamiento de las variables macroeconómicas y microeconómicas y por lo tanto, influir en la toma de decisiones de los agentes económicos sean estos hogares o empresas. Por ejemplo, una de las herramientas de política económica más famosas y discutidas son los impuestos. En otras palabras, es parecido al tablero de un avión. Depende de nosotros accionar los botones y palancas correctos para que este llegue íntegro a su destino.

En materia de seguridad, el conjunto de herramientas es muy distinto, pero la lógica es la misma. De acuerdo con la OCDE, las políticas de seguridad basadas en evidencias consisten en concatenar las siguientes acciones[1]: 1) generar y reunir datos, 2) transformar los datos en evidencia accionable, 3) utilizar la evidencia en procesos clave de toma de decisiones y 4) diseminar evidencia e involucrar a diferentes partes interesadas para asegurar la sostenibilidad de las reformas o cambios implementados. Este proceso en términos más resumidos requiere basar y juzgar las políticas en resultados.

Hasta el momento, la capacidad de generar y reunir datos cuantitativos y cualitativos sobre incidencia delictiva y sobre el funcionamiento del sistema de justicia penal está mejorando tanto por esfuerzos gubernamentales como por iniciativas ciudadanas. El levantamiento periódico de encuestas de victimización en hogares y empresas es sin duda alguna uno de los logros más formidables en la materia. Los esfuerzos por parte del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y en específico del Centro Nacional de Información tienen como objetivo mejorar la calidad de la información que se recolecta en las procuradurías y fiscalías estatales en lo referente a las carpetas de investigación del fuero común. Además, contamos con diversos censos de gobierno en materia de procuración e impartición de justicia, seguridad pública y sistema penitenciario. Las asignaciones presupuestarias a nivel federal y en ocasiones a nivel estatal también se pueden consultar aunque el nivel de detalle no sea el adecuado.

Pese a estas mejoras, es indudable que las mediciones por auto reporte están asociadas a los niveles de desarrollo institucional por lo que la confiabilidad de algunas cifras está en entredicho. Además, un tema de preocupación es la reticencia de algunas autoridades a proporcionar datos. Temas como las desapariciones forzadas e involuntarias, tortura e incluso robo de infraestructura eléctrica son con frecuencia reservados por motivos de seguridad nacional o bien por ser muy delicados. Esto impide contar con un panorama completo de la situación en el país. Asimismo, las instituciones de seguridad cuentan con otro tipo de datos internos con los que trabajan y que no son públicos.

En segundo término, la transformación de datos en evidencia accionable consiste en el análisis de los datos y su posterior utilización en la toma de decisiones. Esto requiere un marco de referencia que permita analizar las relaciones causales entre las variables, comparar indicadores, definir estándares, metas y prioridades de política así como evaluar las acciones emprendidas. Esta etapa de la formulación de políticas basadas en evidencias resulta más problemática al tratar la seguridad que la pobreza y la política social, ya que existen perspectivas divergentes. A esto se refirió Antonio Luigi Mazzitelli, el representante en México de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), cuando comentó el cambio de enfoque de la seguridad al transitar de una visión reactiva centrada en los delincuentes hacia una más preventiva y basada en las víctimas.

Otro elemento a considerar en esta etapa es la dificultad de definir metas de victimización. ¿Deberíamos apuntar hacia la erradicación de los homicidios y robos? Las interpretaciones más radicales afirman que esta meta es deseable. Pero, en realidad esta meta sería irrealizable o excesivamente costosa. Por ello, definir la agenda de las políticas de seguridad requiere priorizar alternativas. En este ejercicio se debe cuidar que la selección no esté basada en agendas políticas coyunturales de sectores de la población con un alto poder de influencia sino en aspectos técnicos.

La tercera etapa consiste en la utilización de las evidencias en los procesos de toma de decisiones. Esta etapa debe entenderse en toda su extensión pues la seguridad no es un área que se ejerza o debiera ejercerse desde una oficina de gobierno aislada de la realidad. Las evidencias deben permear desde los procesos más focalizados en los cuadrantes policiales hasta los procesos de evaluación de presupuesto público. Como destacó Renée Mitchell, Presidenta de la Sociedad Americana de Políticas Policiales Basadas en Evidencias, se requiere una profesionalización de las policías para que estas integren análisis estadísticos más sofisticados como los ensayos de control aleatorio (randomized control trials o  RCT) capaces de identificar el verdadero resultado de las intervenciones.

Otro elemento a trabajar en esta etapa es la formulación de nuevas políticas desde la identificación de un problema hasta su evaluación ex post. Bajo esta perspectiva, la experiencia de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) expuesta por Manuel Flores, economista senior de la División de Política Regulatoria y Director de Gobernanza Pública y Desarrollo, sería de gran provecho. Se ha encontrado que el mejor mecanismo de formulación de políticas regulatorias es la consulta pública. Dicho mecanismo legitimaría gradualmente a las autoridades, fomentaría la rendición de cuentas y cambiaría el enfoque de las políticas (top-down a bottom-up).

Por último, la cuarta etapa consiste en diseminar evidencia e involucrar a diferentes partes interesadas para asegurar la sostenibilidad de las políticas. En esta etapa interviene la institucionalización de la seguridad. Desde hace 10 años se han emprendido acciones para fortalecer las instituciones gubernamentales de seguridad con resultados mixtos. La percepción social indica que estos esfuerzos y sus resultados son insuficientes. Para que el rompecabezas institucional esté completo, sería necesaria la creación de una institución externa que evalúe las políticas de seguridad a nivel federal y estatal. Sería algo similar al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Para materializar esta propuesta serían necesarias reformas legales así como una mayor apertura del gobierno para discutir y cuestionar el statu quo prevaleciente.

Después de 10 años de crisis, es urgente que las políticas de seguridad se basen en evidencias en todo el sentido de la expresión.

Manuel Vélez

Coordinador de Estudios Especiales

@VelezManuel @ObsNalCiudadano

[1] OECD in collaboration with Mexico’s Institute for Competitiveness. (2012). Strengthening Evidence-Based Policy Making on Security and Justice in Mexico. Disponible en: https://www.oecd.org/centrodemexico/Strengthening%20Evidence-based%20Policy%20making%20Security%20and%20Justice.pdf