Había una vez… un Sistema llamado Anticorrupción

Benjamín Marina Martín

Los mexicanos no sólo no perciben que haya disminuido la corrupción, sino creen que ha aumentado

Lo que hace apenas unos años parecía ser la puesta en marcha de la anhelada estrategia para combatir el llamado cáncer de la sociedad, la corrupción, permanece ahora en un letargo que amenaza la posibilidad para la sociedad mexicana de contar, en el corto o mediano plazos, con un instrumento potente para la consolidación de instituciones eficientes con servidores públicos íntegros.

A cinco años de su creación, el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) (1) en realidad no ha significado ninguna diferencia sustancial para prevenir y sancionar faltas y hechos de corrupción, para disminuirla. Esto a pesar de que la corrupción fuera la principal apuesta propagandística de la campaña electoral del actual presidente de México. Para algunas de las voces que han reflexionado al respecto, en alguna medida se debe, precisamente, al hecho de que Andrés Manuel López Obrador nunca ha estado convencido de su funcionalidad. Ya sea porque el diseño y la aprobación del SNA fue producto de negociaciones entre fuerzas políticas y poderes fácticos no sólo ajenos, sino contrarios a él, o porque en realidad no lo estima adecuado (no debe descartarse que puede tener razón), o por las razones que sea, ha llegado a cuestionar su utilidad y tildarlo de ser una “simulación” (2). “El colmo fue la creación de esta institución de combate a la corrupción… Están funcionarios y los de la llamada sociedad civil porque todos esos lo que buscaban eran acomodarse en estos organismos” (3), señaló recientemente en una de sus conferencias.

Aquella propuesta que en su momento fuera ampliamente discutida, modificada y posicionada por políticos, académicos, activistas y periodistas como la panacea para resolver muchos de los problemas que enfrentan los mexicanos, de la noche a la mañana dejó de ser tema. De tal magnitud fue el éxito de señalar a la corrupción como la causa de todos los males, que sin ello no se explica el triunfo histórico de López Obrador, el cual, por encima de cualquier otra propuesta electoral, se construyó a partir de convencer a la mayoría de los electores de que la culpa de los fracasos del gobierno y la causa de la pobreza en que vive la mitad de los mexicanos era de los políticos corruptos, a los que no dejaría impunes. “La corrupción se ha convertido en la principal función del Estado” (4), decía ya en el año 2014 y desde entonces, como lo había venido haciendo, sólo que cada vez con mayor insistencia, fue una de las muchas frases con las que el actual presidente se refirió a este fenómeno. “El principal propósito de nuestra lucha es desterrar la corrupción y la impunidad, cortar de tajo con la corrupción y con la impunidad” (5), repitió tanto durante su campaña en el año 2018, que parecía eslogan. Así las cosas, al día de hoy, nada nuevo ha pasado. Cesaron los impetuosos esfuerzos encaminados a consolidar el Sistema Anticorrupción, al igual que cesaron las persistentes voces que lo aclamaban.

Sin hacer referencia ni impulsar esfuerzo significativo alguno con respecto al SNA, incluso en su margen, en lo que va de la actual administración federal, el combate de la corrupción se ha reducido a cinco estrategias, las cuales, grosso modo, se pueden resumir en: 1) aplicar una agresiva política de austeridad -con no pocas medidas carentes de racionalidad y justificación; 2) concentrar las compras, adquisiciones, el control de los reducidos fideicomisos y la autorización de las decisiones presupuestarias en la Secretaría de Hacienda; 3) sancionar algunas faltas no graves; 4) anunciar que se investigan e investigarán a unos cuantos “peces gordos” de pasadas administraciones, y 5) asegurar cuentas y presentar denuncias por parte de la Unidad de Inteligencia Financiera (lo que, como es sabido, ha causado la molestia del fiscal general de la República, quien se ha quejado que carecen de pruebas). Se coincida o no con la conveniencia y efectividad de estas acciones en la forma en que se han dado, es evidente que resultarán insuficientes, si lo que en realidad se pretende es disminuir de modo sustancial la corrupción.

En vista de la ausencia de continuidad en cuanto a su consagración y con el propósito de contribuir a la reflexión y el debate serios acerca de la viabilidad o no del SNA, vale la pena recordar las innovaciones normativas que tuvieron que llevarse a cabo, no sin complicaciones importantes, por parte del Congreso. Para comenzar, se reformaron catorce artículos de la Constitución federal, mediante el Decreto publicado el 27 de mayo de 2015. Esto, para poder emitir un total de cuatro nuevas leyes: Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, Ley General de Responsabilidades Administrativas, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, y Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; y tres leyes reformadas: Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (abrogada después por la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República), Código Penal Federal, y Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Así se creó el SNA, cuyo propósito es establecer principios, bases generales, políticas públicas y procedimientos para la coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de
gobierno en la prevención, detección y sanción de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. El régimen de responsabilidades de los servidores públicos se fusionó con el nuevo régimen anticorrupción, hecho que por sí sólo valdría la pena analizar, dado que se trata de un modelo peculiar que, en cuanto a su diseño, destaca a nivel mundial. El Sistema está conformado por los integrantes del Comité Coordinador, el Comité de Participación Ciudadana, el Comité Rector del Sistema Nacional de Fiscalización, y los 32 sistemas locales que existen en México -por cierto, no pasa inadvertido que la Ciudad de México actualmente carece de sistema anticorrupción, dado que en el pasado mes de enero la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo invalidó por vicios en el procedimiento legislativo.

Es importante señalar que, a pesar de los esfuerzos realizados para diseñar y poner en operación el SNA, no se han obtenido los resultados esperados; todo lo contrario. Los mexicanos no sólo no perciben que haya disminuido la corrupción en los últimos tres o cuatro años, sino que creen que ha aumentado (es importante no perder de vista que, dado lo complejo que resulta medir la corrupción, la misma se estima a partir de indicadores de percepción). De acuerdo con la organización Transparencia Internacional (6), este año México obtuvo una calificación de 29 puntos (en una escala en donde 0 es mayor percepción de corrupción y 100 es menor percepción de corrupción). Con esa puntuación nuestro país ocupa la posición 130 de 180 países evaluados. México sigue siendo el país peor evaluado de entre los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). A nivel mundial, la percepción sobre corrupción en México se encuentra al nivel de Guinea, Laos, Maldivas, así como diez lugares debajo de Pakistán y siete de Bolivia. Siendo los tres países mejor calificados Dinamarca, Nueva Zelanda y Finlandia, y los tres identificados como más corruptos Siria, Sudán del Sur y Somalia. Estados Unidos ocupa el lugar 69, Argentina el 45 y España el 62.

De entre las reflexiones que quedaron pendientes y que aún tienen vigencia con respecto a la creación y puesta en marcha del SNA, se encuentra una que puede resultar reveladora para abonar a identificar las causas de lo que, con base en la evidencia alcanzada al día de hoy, parece ser su fracaso o, por decir lo menos, su demostrada ineficacia: ¿En verdad es un Sistema? De un tiempo a la fecha en México han proliferado los sistemas nacionales. Lo que para algunos fue una medida acertada encaminada a asegurar la uniformidad, armonización y hasta la no discriminación entre las entidades federativas, para otros en realidad fue una estrategia para centralizar más ámbitos, materias y funciones, es decir, para una nueva ola nacionalizadora (el caso más emblemático es el del INE). Lo cierto es que, por los motivos que sean, actualmente ya suman en la Constitución federal más de veinte sistemas. Los hay de todos tipos, tamaños y naturalezas. Algunos referidos con sus fines y funciones, otros con estructuras o sin ellas, y los más, sólo por su nombre. Por citar algunos ejemplos, en la ley fundamental se hallan el sistema de becas para estudiantes indígenas, el Sistema Educativo Nacional, el sistema eléctrico nacional y el Sistema Nacional de Archivos.

Es un hecho que cualquier “sistema” requiere mucho más que llamarse tal, para serlo y funcionar. La mejor muestra es, precisamente, el caso de México. De acuerdo con Ludwig von Bertalanffy, básicamente, los “sistemas” son “complejos o conjuntos de elementos en interacción mutua” (7). Sin profundizar en amplias definiciones, ésta alcanza para aproximarse a saber si el SNA es en realidad un sistema o no. En cuanto a la primera parte de la definición, la relativa a ser “complejos o conjuntos de elementos”, es decir, un “agregado de varias cosas” (8), puede aceptarse que el Sistema en alusión cumple con ello. Pues, como ya se vio, está integrado, en el aspecto orgánico, por tres comités y por los respectivos sistemas anticorrupción locales. Con respecto a la segunda parte de la definición, la relativa a “en interacción mutua”, no resiste el test de su definición, pues es evidente que, amén de las deficiencias que pueden o no señalarse en cuanto al diseño de sus procedimientos y mecanismos de interacción, en la práctica existe una marcada disociación y falta de vinculación entre las partes integrantes.
El tema de si es o no un “sistema” no debe echarse en saco roto. La reflexión en torno a este aspecto puede ser muy valiosa si se realiza con autocrítica y objetividad, con el fin de emprender medidas legislativas y administrativas para realizar los ajustes pertinentes tendientes a corregir sus fallas y hacerlo funcionar mejor.

Una de esas fallas, sin lugar a dudas, la constituye el mal diseño de la estrategia para detectar faltas y hechos de corrupción a partir de obligar a todos los servidores públicos, sin importar sus funciones ni rango, a presentar la declaración patrimonial y de intereses. Hay quienes, no sin argumentos contundentes, califican a esta medida como ineficiente y de simulación, y sostienen que sería más efectivo vincular a esta obligación sólo a los empleados públicos susceptibles de incurrir en responsabilidades, pero con la condición de revisar y dictaminar la totalidad de sus declaraciones, y no sólo una cantidad mínima de ellas como actualmente sucede.

Con independencia de ello, es un hecho que, ya de por sí, con el diseño actual, las leyes y normas vigentes, el SNA enfrenta el desafío de atender diversos aspectos que continúan pendientes y que deben ser cumplidos, ya que actualmente algunas autoridades están en falta. En ese supuesto se encuentran, entre otras cuestiones: 1) la consolidación de los 32 sistemas locales anticorrupción, algunos de los cuales no cuentan aún con las leyes respectivas (como ya se señaló, destaca el caso de la Ciudad de México, cuyo Sistema fue
invalidado por resolución del máximo tribunal del país); 2) la falta de nombramiento de algunos de los integrantes de sus órganos, destacando los correspondientes a los magistrados del Tribunal Federal de Justicia Administrativas, quienes, al menos en el papel, tienen a su cargo la imposición de las sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determina como graves y a los particulares que participan en actos vinculados con dichas responsabilidades (este pendiente ha generado dos problemáticas: la deficiente tramitación y resolución actual de los asuntos presuntamente constitutivos de faltas graves, y la controversia acerca de la constitucionalidad o no de la disposición legal que desarrolla el texto constitucional, situación que ha enfrentado a legisladores de diferentes grupos parlamentarios), y 3) la deficiente o nula coordinación entre los comités nacionales y los sistemas locales y los órganos internos de control, lo que ha resultado en retardos u omisiones con respecto a la emisión y adopción de políticas, lineamientos y formatos, así como en fallas en temas de prevención. Aunado a ello habría que considerar las dificultades debidas a la falta de presupuesto, tanto en el ámbito nacional, como en el de las entidades federativas.

Ahora bien, es importante reconocer que la mayoría de las disfuncionalidades del SNA o, más precisamente, del combate de la corrupción en México, se encuentran en el campo de la cultura ética y jurídica; es decir, se deben, sobre todo, a la débil convicción de algunos empleados públicos (situación que es proporcional a la cultura de la sociedad mexicana en general) de asumir actitudes de integridad, así como al bajo grado de cumplimiento de los principios, las reglas y las obligaciones en la materia, más que a la falta de regulación.

De un repaso de las 17 buenas prácticas que, de acuerdo con la Organización de los Estados Americanos (9), contribuyen a implementar las disposiciones de la Convención Interamericana contra la Corrupción, se advierte que, en el caso de nuestro país, se cumple, al menos en cuanto a estar contempladas en la ley, con más del ochenta por ciento de ellas. Entre las buenas prácticas sugeridas por esta instancia regional, de las que México aún adolece, se encuentran “comprensión de responsabilidades y normas éticas de los servidores públicos” y “remuneración equitativa y probidad en el servicio público”.

Por su parte, el Banco Mundial (10) ha sintetizado los esfuerzos más trascendentes para combatir la corrupción en cuatro puntos: 1) aumentar la prevención; 2) hacer frente a la impunidad (dado que en México sólo se castiga el 1% de los delitos, el país ocupa el 4º. lugar a nivel mundial con el mayor índice de impunidad, de acuerdo el Índice Global de Impunidad (11)); 3) cambiar las percepciones (lo que significa ante todo una transformación cultural), y 4) usar (aprovechar más) la tecnología y la innovación. Con respecto a este último punto, su satisfacción adquiere mayor relevancia con la llegada de la epidemia de la COVID-19 y los retos que trae consigo la llamada “nueva normalidad”.

La subsistencia y, por lo tanto, los objetivos del SNA penden de un hilo, y lo peor, no estamos seguro de que, con el diseño que actualmente tiene vaya a funcionar. La promesa de una estrategia institucionalizada, transversal y efectiva para combatir la corrupción y la impunidad, en la forma de un majestuoso sistema, resultó ser una narración breve de ficción, vaya, un cuento. En este momento lo más trascendente no es mantener o no el SNA, sino combatir la corrupción al grado de disminuirla sustancialmente. Si el SNA no le gusta al actual Gobierno federal, está bien -si en algo nos hemos especializado en este país es en reformar la Constitución y las leyes, pero es un hecho que la estrategia, las políticas y medidas que establezca en su lugar tienen que ser más inteligentes, amplias, profundas, radicales y eficientes que las que ha emprendido hasta hoy.

(1) El 25 de mayo de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, entre las que se encuentra el artículo 113 que actualmente establece y define el Sistema Nacional Anticorrupción; puede consultarse en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5394003&fecha=27/05/2015

(2) Molina, H. (11 de junio de 2020). AMLO cuestiona la utilidad del Sistema Nacional Anticorrupción. El Economista; recuperado de: https://www.eleconomista.com.mx/politica/AMLO-cuestiona-la-utilidad-del-...

(3) Ídem.

(4) Brooks, D. (05 de octubre de 2014). La corrupción, lo que más daña a México, dice AMLO en la Universidad Columbia. La Jornada; recuperado de: https://www.jornada.com.mx/2014/10/15/politica/020n1pol

(5) Redacción (01 de abril de 2018). Corrupción, el tema del que todos los presidenciables hablaron. El Financiero; recuperado de: https://www.elfinanciero.com.mx/elecciones-2018/corrupcion-el-tema-del-q...

(6) Transparency International, “Índice de percepción de la corrupción 2019”, Berlín, 2020; consultado en: https://images.transparencycdn.org/images/2019_CPI_Report_ES.pdf

(7) Bertalanffy, Ludwing von, Teoría general de sistemas, Fondo De Cultura Económica, México, Primera Edición en español, 1976, p. 33.

(8) “Conjunto”. REAL ACADEMIA ESPAÑOLA: Diccionario de la lengua española, 23.ª ed., [versión 23.3 en línea]. [agosto de 2020].

(9) Organización de los Estados Americanos (OEA), “Buenas Prácticas para prevenir y combatir la corrupción”; consultado en: http://www.oas.org/es/sla/dlc/mesicic/buenas-practicas.html

(10) Banco Mundial, “Medidas para combatir la corrupción: aumentar la prevención, hacer frente a la impunidad y cambiar las percepciones”; consultado en: https://envivo.bancomundial.org/medidas-para-combatir-la-corrupcion

 

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