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Frecuentemente, cuando hablamos de desarrollo infantil, nuestra mirada se posa exclusivamente en el ámbito de los programas o servicios específicos y su efectividad, calidad o cobertura. Y por supuesto, es de fundamental importancia entender si éstos tienen impacto sobre el desarrollo de los niños para rendir cuentas sobre los recursos públicos invertidos. Sin embargo, muchas veces queda fuera de nuestro análisis una mirada no programática sino sistémica. Pero ¿qué quiere decir esto?
Cuando hablamos del sistema, nos referimos al conjunto de programas y servicios de desarrollo infantil, las políticas y regulaciones detrás de éstos, las entidades articuladoras en los diferentes niveles de gobierno, y además lo que los expertos llaman la infraestructura de este sistema, es decir, su estructura de gobernanza, financiamiento, aspectos relacionados con el aseguramiento de la calidad y la rendición de cuentas, los recursos humanos y las familias y comunidades. Es precisamente esta la mirada que se ofrece en el capítulo 7 del libro que publicó el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hace unos meses llamado Los Primeros Años.
Un sistema efectivo de desarrollo infantil es aquel que logra tres tipos de resultados:
Equidad: distribución de recursos -temporal, regional, inter-sectorial y entre diferentes grupos poblacionales y grupos etarios- que iguale oportunidades y proteja a los más desfavorecidos.
Calidad: programas, proveedores y recursos humanos capaces de proveer a las familias con los apoyos e intervenciones que éstas requieren para lograr el bienestar de sus niños y el desarrollo de todo su potencial.
Sostenibilidad: elementos financieros, políticos y de contexto que amenazan o aseguran que el sistema pueda operar con efectividad a lo largo del tiempo y adaptarse a circunstancias cambiantes.
El BID llevó a cabo un estudio cualitativo en cinco países durante 2014 para entender mejor las características de los sistemas de desarrollo infantil en Brasil, Chile, Colombia, Guatemala y Trinidad y Tobago. También se identificaron los principales desafíos que enfrentan estos sistemas en la producción de equidad, calidad y sostenibilidad.
Los principales hallazgos de este trabajo
Algunos países en América Latina y el Caribe (Chile, Colombia y más recientemente Uruguay) han desarrollado mecanismos de gobernanza que buscan integrar a los diferentes sectores e instituciones encargados de producir servicios de desarrollo infantil. Conceptualmente, se busca un cambio de enfoque: poner las necesidades de la familia y el niño en el centro de la ecuación y organizar la oferta programática alrededor de ellas. La implementación de servicios de forma integrada requiere de mecanismos de coordinación horizontal (entre sectores e instituciones) y vertical (desde el nivel central de gobierno hasta los sub nacionales).
En países como Chile, se ha creado una entidad articuladora con un mandato específico de coordinación inter-sectorial, programación del presupuesto y diseño e implementación de los mecanismos de aseguramiento de la calidad. Aunque todavía es temprano para saber si este tipo de estructuras de gobernanza son las más exitosas para lograr mejoras significativas en el bienestar y desarrollo infantil, sí es posible destacar algunas condiciones necesarias para su éxito, tales como: apoyo político, autoridad en decisiones relacionadas con la implementación, capacidad de asignar fondos, mecanismos efectivos de monitoreo y evaluación, neutralidad sectorial y continuidad en el tiempo.
En lo que se refiere al financiamiento, la provisión de servicios de desarrollo infantil requiere recursos que sean suficientes, sostenibles, equitativos y flexibles para adaptarse al cambio. Aunque la región ha incrementado el presupuesto destinado a estos servicios, todavía es insuficiente para cubrir la demanda y para hacerlo con calidad. Los presupuestos asignados todavía no están respaldados por mecanismos de financiamiento que aseguren su sostenibilidad en el tiempo y con frecuencia dependen más de preferencias políticas que de compromisos que tomen en cuenta el costo de la satisfacción de las necesidades de los niños.
En la región persisten también inequidades importantes en los montos asignados a programas parecidos entre ciudades o proveedores distintos. Además, también persisten inequidades entre grupos etarios. Por cada dólar invertido en los niños menores de 5 años, se invierten tres en los de 6-12 años. La situación de los niños de 0-3 es todavía menos alentadora.
En cuanto a su capacidad de garantizar calidad y de rendir cuentas, los sistemas de desarrollo infantil de la región se encuentran todavía en una etapa incipiente. En lo que se refiere a estándares, es más común contar con estándares que describan las características que deben ofrecer los proveedores pero existe un menor énfasis en los estándares sobre los resultados en los niños (pautas de aprendizaje temprano) o sobre los conocimientos de quienes se encargan de brindar servicios (maestros, cuidadores, personal de salud, trabajadores sociales y otros). Además, el énfasis del monitoreo de la calidad ha sido en variables estructurales (cosas que se pueden contar) y no en los procesos (el tipo de interacciones entre niños y adultos), que sabemos que son los que realmente importan de cara a producir resultados sobre el desarrollo infantil.
Por último, en lo que se refiere a los recursos humanos, este es tal vez el elemento de la infraestructura del sistema de desarrollo infantil que se encuentra más débil en la región. Esto es preocupante, dado el interés de muchos gobiernos de ampliar la cobertura de la provisión de servicios. Los servicios de desarrollo infantil de buena calidad requieren de personal -suficiente en número- que cuente con las competencias adecuadas para realizar su trabajo así como de estructura de incentivos (salarios, capacitación, estructura de promociones y carrera), que permitan atraer y mantener a los mejores empleados.
En la región todavía existe un uso y abuso de recursos comunitarios gratuitos para la provisión de servicios de desarrollo infantil (cuidado, alimentación, mejoras de la infraestructura). También persiste una sensación de que la educación inicial tiene una categoría “de segunda” dentro del sector educativo. Los requisitos de entrada a la profesión son menos estrictos y con frecuencia la compensación es inadecuada y también lo son las oportunidades de capacitación.
En resumen, los desafíos son muchos. La construcción de un sistema institucional de desarrollo infantil capaz de producir equidad, sostenibilidad y calidad no es tarea sencilla. Requiere cambiar prácticas muy arraigadas en la idiosincrasia del servicio público para promover, por ejemplo, el trabajo en red y la coordinación entre sectores y niveles de gobierno. No es una tarea fácil ni rápida, pero puede dejar muchas lecciones para la implementación de esta y otras áreas de la política social que requieren mayor atención al trabajo articulado.
¿Cómo se articulan los elementos del sistema de desarrollo infantil en tu país? Cuéntanos en la sección de comentarios abajo o mencionando a @BIDgente en Twitter.
por María Caridad Araujo
