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El fin del petróleo en las finanzas públicas

22/04/2020
00:34
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El comportamiento de los precios del petróleo de esta semana refuerza el punto, pero las señales de mercado eran ya claras: el colapso de la demanda en el contexto del Covid-19 implica una retracción del sector de hidrocarburos para varios años. La ilusión de que la expansión exitosa de Pemex financiaría los programas sociales y de infraestructura del presidente Andrés Manuel López Obrador ha terminado. Esto ya había sucedido al no proseguir con la implementación de la reforma energética, al posponer, varias veces, el componente energético del plan de infraestructura y al poner todos los huevos en la canasta de Pemex. La pandemia es la puntilla.

El mundo nada en petróleo que no puede consumirse y sólo es cuestión de días para que se colapse también la producción. Con poco consumo de gasolinas, diesel y turbosina se llega muy pronto al máximo de la capacidad de almacenamiento, lo que satura barcos y ferrocarriles, hace que las refinerías no puedan vaciar su producción y dejen de comprar petróleo de pozos que no tendrán ni ductos ni barcos para el flujo que brota de los yacimientos.

Una vez que termine la pandemia con un tratamiento eficaz (quizá no falte mucho) o una vacuna (todavía largos meses) la economía tardará en recuperarse, y el precio del petróleo y su producción aún más. El Covid-19 viene aparejado de una disminución estructural de la demanda de hidrocarburos (menos viajes, tráfico y desplazamientos) y la producción de pozos se incrementará con base en la prelación de competitividad: los más eficientes para empezar y después los marginales. Los de México no serán de los primeros a menos que se esté dispuesto a perder con su explotación. Los que están en fase de exploración no generarán barriles durante un buen tiempo. En este contexto, Arabia Saudita incrementará su participación de mercado con el fin de evitar el renacimiento de competidores.

Este panorama de precios manda una poderosa señal de achicamiento para las empresas petroleras, incluida Pemex, para ser competitivas con un menor volumen de operación aguas arriba y abajo para detener la hemorragia. Sin una reconversión y disminución significativa de costos y endeudamiento Pemex no sólo no contribuirá a las finanzas públicas, sino que sustraerá recursos. 

El inevitable incremento en el déficit público (no menor a 5% del PIB en 2020, aún sin apoyos para que la falta de liquidez no se convierta en insolvencia para muchos contribuyentes) durante por lo menos tres años necesitará una estrategia hacendaria que no puede recaer sólo en recortes y/o cancelación de proyectos de infraestructura emblemáticos.

Los menores ingresos petroleros, la caída inevitable de renta e IVA y la necesidad de incrementar el gasto en salud y en apoyo a familias y empresas en el ámbito local además aumentarán la tensión fiscal entre gobernadores y el gobierno federal. Se dará una restricción presupuestaria significativa con pocas opciones para incrementar ingresos ya que una reforma tributaria recaudadora sería contraproducente.

Las opciones están en cuatro frentes: uno, reforma del impuesto predial para cambiar la relación entre federación y estados; dos, un incremento significativo del IEPS a combustibles; tres, una reasignación de los activos del Banco de México a favor de instrumentos de deuda del gobierno federal en el mediano plazo y, cuatro, precio máximo de 15 dólares por barril para elaboración del presupuesto.

La reforma más importante es la primera, la del predial, ya que atiende la necesidad de recursos y añejos problemas estructurales. En un contexto de abundancia petrolera y sin reelección de alcaldes, los gobiernos municipales no tenían incentivo para recaudar; era más fácil extender la mano y extorsionar al gobierno federal. Eso terminó. El predial es el mejor instrumento para allegar recursos a los gobiernos locales. Para ello se requieren reformas al artículo 115 de la Constitución, la ley de Coordinación Fiscal, constituciones estatales, la ley del Sistema Nacional de Información, Estadística y Geografía, y otras. Es imprescindible que la recaudación quede a cargo del gobierno estatal y no de los municipales. Que el catastro lo levante (ya lo tiene) y lo mantenga actualizado el Inegi. Que la boleta del predial especifique el reparto de lo recaudado: 10% para el gobierno estatal, 50% al municipal y 40% al pueblo o colonia donde reside el predio, con el objeto de que se alineen los incentivos para el cobro y la protección de los derechos de propiedad. Constituir un esquema que cambie la forma en la que el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) transfiere recursos a estados y municipios, con el doble objetivo de premiar la recaudación del predial y lograr una redistribución equitativa. Así, por cada peso que se recaude de predial, el PEF contribuiría, en forma creciente con el nivel de marginación municipal, hasta cinco más, con un tope absoluto para no favorecer de más zonas privilegiadas. Sólo con esta reforma predial se logrará tener gobiernos municipales viables con capacidad de ejecución urbana y de seguridad. Así mismo, fomentará el respeto a los derechos de propiedad y la atracción de inversión (incluidos gaseo y oleoductos que también deben tributarlo) ya que las autoridades los verán como base gravable. Además, incrementará la rendición de cuentas. Cuando el dinero viene de un yacimiento lejano a nadie importa mucho cómo se gaste, el del predial sí.

La segunda frente es clave desde el punto de vista presupuestario y ambiental. Estos precios de hidrocarburos representan el mejor momento para un incremento considerable al IEPS sobre gasolinas, diesel y turbosina a pesar de la fuerte caída en la demanda. Con el precio bajo para los próximos años, la recaudación por IEPS será mayor que la renta petrolera. México debe verse como consumidor de combustibles (que impone una carga fiscal a una actividad con fuertes externalidades) y no como rentista petrolero; no lo es más. El tránsito hacia impuestos basados en el contenido carbónico es un cambio estructural para restablecer el equilibrio fiscal y transitar hacia una economía basada en fuentes renovables.

Una vez al final del túnel del Covid-19, el Banco de México podría hacer una importante contribución a la estabilidad macroeconómica si considerare una sustitución de activos a favor de deuda de largo plazo del gobierno federal en dólares por medio de compras en el mercado abierto y una disminución significativa de sus reservas internacionales. Las reservas se constituyen para ser usadas en los momentos más álgidos producto de una crisis. Ésta es la más importante en cien años. Esta sustitución de activos reduciría de gran manera la presión de los mercados de capitales globales y se abandonaría la idea de que las reservas están allí para defender la paridad cambiaria.

Todo esto debe complementarse con reformas a la ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y a la ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo para que el precio del petróleo que se incorpore al PEF no pueda ser mayor de 15 dólares por barril y, que, cuando sea superior, los excedentes se depositen en el FMP para ser devueltos al PEF, arriba de un umbral, para gasto de inversión y no corriente.
 

Twitter: @eledece