Prácticamente desde finales de la Revolución mexicana, comenzó a señalarse la importancia de lo que, no sin alguna cursilería, se llamaba la célula básica de la organización política nacional: el municipio. Sin embargo, en el proceso de centralización llevado a cabo por los presidentes y sus administraciones a lo largo del siglo XX, tal propósito no fue alcanzado. Fue hasta las reformas constitucionales de 1983 y 1999, que el municipio mexicano adquirió la importancia jurídica que hoy tiene. Con ambas reformas dejó de ser un orden de administración, ya que se le dotó de nuevas competencias, se le asignaron fuentes propias de financiamiento, se le atribuyeron facultades de creación normativa, se garantizó su integración democrática y se continuó como un orden de gobierno. Gracias a esas modificaciones y a las amplias interpretaciones promunicipalistas que la Suprema Corte de Justicia llevó a cabo, terminó por configurarse un sólido orden jurídico, más allá de las pobres capacidades de gobierno que por falta de apoyos y capacidades, se mantuvieron sin desarrollo.
En la configuración actual del sistema federal mexicano, no es poco ni menor lo que a los municipios les corresponde hacer. Vistos como órdenes de gobierno y administración, los órdenes jurídicos municipales tienen cierta coherencia y posibilidades de acción. Sin embargo, otra cosa son sus capacidades reales para desempeñar las tareas conferidas, ya que, y en esto quiero insistir en esta colaboración, en muchos casos, los municipios resultan altamente ineficientes en las situaciones en las que se encuentren conurbados. Me explico.
De acuerdo con información del Inegi de 2018, en el país existen 74 zonas metropolitanas. De ellas, 67 son de naturaleza intraestatal, dado que los municipios pertenecen a un mismo estado. Adicionalmente, existen 7 zonas más, en las que los municipios (o alcaldías en el caso de la Ciudad de México), corresponden a diversas entidades. Entre los primeros y conocidos, están Guadalajara, Toluca, Mérida, Monterrey o San Luis Potosí. Los segundos son La Laguna, el Valle de México, Puerto Vallarta, La Piedad-Pénjamo, Puebla-Tlaxcala, Querétaro y Tampico.
Dependiendo de la naturaleza de las zonas metropolitanas, la Constitución provee de soluciones diferenciadas. Si se trata de municipios de un mismo estado, es posible la celebración de convenios para el ejercicio conjunto de las competencias a realizar, lo cual es de gran ventaja tratándose de la recolección de los residuos o la seguridad pública. Por ejemplo, a partir de esos convenios, algunos estados (Jalisco destacadamente), han creado órganos para la coordinación de las competencias de los municipios firmantes. En los casos en los que los municipios de distintos estados formen una “continuidad demográfica”, podrán planear y regular de manera conjunta y coordinada lo que corresponda, junto con la Federación y los respectivos estados. Finalmente, para el caso de la zona metropolitana del Valle de México, el artículo 122 constitucional dispone que la Federación, la Ciudad de México y los estados involucrados, establecerán mecanismos de coordinación administrativa para la planeación del desarrollo y la prestación de los servicios públicos.
Si analizamos el resultado en materia de zonas metropolitanas, podemos concluir que han sido altamente ineficientes y que no se han desarrollado de manera adecuada el conjunto de soluciones constitucionales. Los arreglos institucionales descansan básicamente en la formulación de convenios entre las partes involucradas. De ahí, en el mejor de los casos, pueden generarse organismos que, también en la mejor posibilidad, tendrán las competencias derivadas de los propios convenios. La mala solución actual proviene del entendimiento que se tuvo y se mantiene respecto de los municipios, como órdenes jurídicos autónomos y aislados, y no de unidades coordinadas y asimétricas. La configuración demográfica nacional y la compleja geografía que genera requieren de nuevas herramientas jurídicas para contender con los muchos y complicados problemas existentes. Pensar soluciones adecuadas es ayudar a la creación de mejores maneras de convivir en nuestro difícil tiempo.
Ministro en retiro. Miembro de El Colegio Nacional.
@JRCossio
