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¿Cuál es el futuro inmediato de la protección civil y la gestión integral del riesgo de desastres en México?

29/12/2019
01:50
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Daniel Rodríguez Velázquez, UNAM
Simone Lucatello, Instituto Mora

En México la política de protección civil es creada después del desastre de mayor letalidad en la historia contemporánea. Los sismos ocurridos en septiembre de 1985 confluyeron con una estructura urbana vulnerable y corrupción en la gestión de la ciudad, incluyendo irregularidades en procesos constructivos en inmuebles de usos diversos (habitacional, educativo, de salud, de administración pública, comercial, industrial), condiciones geofísicas de la zona que registro más devastación (subsuelo lacustre) y la magnitud de ambos terremotos; el saldo de vidas humanas perdidas fue de 10 mil personas, además de otros impactos humanitarios, sociales, habitacionales, materiales y económicos. En mayo de 1986 se decreta la creación del Sistema Nacional de Protección Civil (Sinaproc) con orientación principalmente reactiva, para la atención inmediata y asistencialista a la población damnificada, y con débil propuesta preventiva y difusa perspectiva en materia de recuperación posdesastre; estos rasgos constituyen la esencia de la protección civil, dependiente de la intervención de las fuerzas armadas como soporte principal de la reacción coyuntural mencionada.

En los últimos meses se discute en ambas cámaras del Congreso de la Unión el proyecto de nueva Ley General de Gestión Integral del Riesgo de Desastres y Protección Civil, en un formato de parlamento abierto (con académicos, organizaciones de la sociedad civil, servidores públicos, terceros acreditados, entre otros sectores convocados) que no incluye los trabajos de formulación de la iniciativa de ley correspondiente; por otra parte, en un esquema interno el gobierno federal está sometiendo a consulta el proyecto de Programa Nacional de Protección Civil 2019-2024, en este caso los trabajos son coordinados por la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) a través de la Coordinación Nacional de Protección, en el marco de la Ley de Planeación, previa publicación del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, mismo que en marzo de 2019 incluyó mesas de trabajo orientadas al diseño de una nueva política en materia de desastres. Al mismo tiempo los equipos de transición de los gobiernos anterior y actual diseñaron el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2019, aprobado por la Cámara de Diputados, recientemente el gobierno federal remitió a dicho órgano legislativo el PPEF 2020. En ambos documentos se mantiene la inercia de privilegiar desproporcionadamente la asignación de recursos públicos —inscritos en el Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas del PEF— al Fondo de Desastres Naturales, (Fonden) promediando 95% del total en ambos años, restando 5% para el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (Fopreden).

Desde varios años científicos, académicos y especialistas en la materia, han desarrollado propuestas de política pública enfatizando la necesidad del enfoque preventivo por sobre las decisiones y acciones reactivas; más recientemente se propone articular la GIRD vinculando ésta con la planeación territorial y ambiental, también con estrategias y acciones de adaptación y mitigación al cambio climático, considerando los aportes de los enfoques de derechos y de gobernanza.

En dicho tenor, si bien en las tres últimas décadas se ha consolidado la protección civil en el país, es inaplazable analizar y evaluar el Sinaproc y la institucionalidad existente en los tres órdenes de gobierno, para determinar la funcionalidad y los roles, así como su eficacia y pertinencia, con la finalidad de valorar su posi­ble transformación en un Sistema de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (Sinagird). Desde el mes de junio de 2018 se han realizados foros, seminarios y encuentros organizados por las principales entidades académicas del país en materia de estudios de riesgos y desastres, además de reuniones de algunos sectores de la comunidad científica, incluyendo colegas e instancias internacionales, con servidores públicos; se reflexionó y discutió la importancia de contar con una nueva orientación de política pública frente a riesgos y desastres, que trascienda la práctica institucionalizada de protección civil, para insertarnos en los planteamientos internacionales de vanguardia suscritos por México en el ámbito de Naciones Unidas, considerando mejores acciones e iniciativas a favor de la reducción de los desastres ligado con la seguridad humana. Cabe señalar también se han tenido reuniones de trabajo con legisladores y servidores públicos para contar con espacios de mayor cercanía para reflexionar conjuntamente las alternativas de vinculación y diseño de política pública.

La GIRD se inscribe en las tendencias de transformación estructural de las intervenciones de los estados nacionales frente a desastres, tiene antecedentes en la propuesta de reducir el riesgo de desastres con una visión integradora de marcos jurídicos y programáticos, con inspiración en estrategias participativas, articulando las acciones de respuesta y de recuperación posdesastre a partir de la estrategia preventiva como eje de política, vinculada al desarrollo, el bienestar y los derechos humanos, no se limita a la idea de seguridad nacional, distanciada de esta estrategia por privilegiar la acción de los gobiernos a soluciones de corto plazo con inspiración militar. La legislación actual, los planes y programas de protección civil carecen de alcance histórico para reducir la vulnerabilidad, la adopción reciente del término resiliencia como opción jurídica y política queda corta al omitir este principio estratégico: la reducción del riesgo de desastre implica replantear las condiciones sociopolíticas y económicas precursoras de desastre, por lo tanto conllevan el empoderamiento social y la reorientación de políticas públicas, con visión de largo plazo. No asumir esta perspectiva significa perpetuar las intervenciones cortoplacistas, disociadas del desarrollo nacional y en escalas regionales y locales. Históricamente se ha demostrado que los países que proceden en este marco logran reducir desastres y fortalecer sus capacidades preventiva, de preparación, respuesta y de recuperación o reconstrucción.

México es un país que ha sido históricamente afectado por desastres, lo anterior no es resultado de la ubicación geográfica en sí misma, dado que los territorios. Entre los más significa­tivos en términos de pérdidas de vida e impacto socio-económico se encuentran los sismos del 19 de septiembre de 2017, sin olvidar los referidos con anterioridad de 1985, también existe vulnerabilidad a los impactos previsibles por el cambio climático y desastres desencadenados por huracanes (entre otros Gilbert en 1988, Pauline en 1997, Ingrid y Manuel en 2013), que dejaron consecuencias devastadoras. Adicionalmente tenemos el peligro volcánico en varias regiones del país, además de amenazas tecnoindustriales, con antecedentes como los ocurridos en 1984 y 1994, con explosiones devastadoras en San Juan Ixhuatepec y el sector Reforma de Guadalajara, respectivamente. En términos conceptuales, la vulnerabili­dad que presenta el país está constituida por la combinación de factores territoriales, sociales, económicos, ambientales, culturales, políticos e institucionales, además de conformarse a través de la exposición de la población a los efectos de amenaza diversas (de origen natural, socio-natural o tecnológico). En tal sentido se habla de una construcción social del riesgo, es decir que los desastres no son naturales, sino socialmente construidos; en otras palabras, éstos reflejan la materialización del riesgo, el cual resulta derivado del impacto potencial de distintas amenazas en una sociedad vulnerable y expuesta a las mismas.

Este panorama tiene implicaciones directas para la política del Estado mexicano frente a los desastres, la protección civil ha estado desde su origen dirigida a proteger parcialmente la integridad física de la población y de infraestructura, equipamiento, y actividades productivas a través de acciones de respuesta a las emergen­cias, sobre todo con el apoyo de las fuerzas armadas y el Fonden, omitiendo las decisiones, estrategias y acciones orientadas, a mediano y largo plazo, a la reducción de los factores de vulnerabilidad y exposición.

A la fecha, con el nuevo gobierno no se están sentando las bases para la transición de la protección civil a la gestión integral de riesgo de desastres. Al cambiar la adscripción de protección civil, de la Secretaría de Gobernación a la SSPC se profundiza en la concepción de seguridad nacional dado el contexto de inseguridad prevaleciente en el país, pero confundiendo las amenazas naturales, socionaturales y tecnológicas como problemas relacionados con políticas de contención, desvinculadas del desarrollo. Hay rasgos de militarización de la política de protección civil, refrendada con la definición explícita del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, que en su apartado I.9 refiere explícitamente “la asistencia a la población en casos de desastre” como atribución de las fuerzas armadas, continuando la inercia observada en los planes nacionales de desarrollo de la época neoliberal (1983-2018), dado el debilitamiento de las instituciones públicas corresponsables con la reducción del riesgo de desastres, asunto de carácter transversal que implica un cambio de rumbo.

El Dr. Simone Lucatello (Instituto Mora) y el Dr. Daniel Rodriguez Velázquez (UNAM) son miembros del comité científico asesor en ciencias sociales del CENAPRED, Centro Nacional para la Prevención de Desastres.

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El Instituto Mora es un Centro Público de Investigación Conacyt reconocido nacional e internacionalmente por la excelencia en la investigación en historia y ciencias sociales, la calidad de los...