¿Burócratas o trabajadores? La sustitución de la jurisprudencia 1/96

Carlos Matute

La Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la jurisprudencia 1/96, hace 25 años, en la que determinó que los organismos públicos descentralizados (OPD) poseen personalidad jurídica y, por lo tanto, no forman parte del gobierno con lo que sus relaciones laborales no se rigen por las normas del apartado B del artículo 123 constitucional, que regula el derecho burocrático, sino por el apartado A que contiene el laboral.

Esta disposición tuvo consecuencias en el empleo público. La primera es que, a pesar de la jurisprudencia, un número relevante de OPD por disposición de diversas leyes y decretos todavía aplican el apartado B a sus trabajadores y cotizan al ISSSTE. Esta situación no se modificó sustancialmente bajo el argumento de que la jurisprudencia sólo es obligatoria para los tribunales y juzgados, pero que no sujeta al Poder Ejecutivo y, por lo tanto, los administradores no pueden cambiar el régimen laboral contraviniendo el decreto de creación correspondiente.

Esta circunstancia provocó que haya inseguridad jurídica por la diversidad de interpretaciones de los tribunales para ciertas relaciones laborales y sólo los trabajadores y/o sindicatos que se opusieron a su incorporación al apartado B y obtuvieron una sentencia favorable se beneficiaron de la aplicación de apartado A, que permite la contratación colectiva, la huelga y el acceso a las prestaciones del IMSS. Hay que señalar que muchos laboralistas consideran que la existencia del apartado B es una limitación injustificada a los derechos de los empleados públicos y que debiera desaparecer en beneficio de una mayor protección, por lo que la sustitución de la jurisprudencia sería perjudicial de los derechos laborales.

El pasado 11 de octubre, el Pleno de ese Tribunal Constitucional determinó dejar sin efectos la mencionada jurisprudencia y sustituirla para declarar que es válido que haya organismos descentralizados regulados en sus relaciones laborales por el apartado B, con lo que se cancela hacia el futuro la posibilidad de que un Tribunal declare aplicable el apartado A en contra de lo dispuesto en el decreto de creación correspondiente.

La vigencia de la jurisprudencia 1/96 generó que se multiplicaran los casos en que las relaciones de los trabajadores de los OPD se regulan por el apartado A, especialmente, los Centros de Investigación, que públicamente manifestaron su preocupación a verse afectados por la sustitución del criterio de interpretación. La sentencia es clara en el sentido de que lo determinado por la SCJN no se puede aplicar retroactivamente y esa determinación es congruente con el respeto de los derechos adquiridos.

La sustitución deja en libertad al legislador para analizar las funciones de los OPD, económica o institucional, para decidir cuál es el régimen laboral aplicable bajo el argumento de que aquellas que sean “delegables” por la administración central deben regirse por el apartado B. Lo anterior sin desconocer que en algunos casos suele haber una mixtura de atribuciones de distinta naturaleza. Actualmente, según el conteo que expuso el Ministro Laynez, con base en la relación de entidades paraestatales que publica la SHCP, conforme al artículo 12 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales (LFEP), 26 se ubican en el apartado A y 77 en el apartado B. Además, conviene aclarar que algunos se rigen en sus relaciones individuales por el A y en las colectivas por el B o viceversa, como de hecho sucede en los sectores de educación y salud.

La sustitución jurisprudencial pretende fijar criterios interpretativos y no corregir o modificar la maraña jurídica existente. Nadie presagia una movilización masiva de trabajadores de uno a otro apartado. No sucedió hace 25 años y seguramente no ocurrirá ahora. El efecto previsible es que haya certeza en las relaciones laborales conforme a lo que se determine en el decreto de creación de un OPD, que por cierto, es uno de los requisitos que debe contener este conforme a lo dispuesto por la fracción IX del artículo 15 de la LFEP.

Estos temas no son de aquellos que provocan las ocho columnas en los periódicos, pero son de los que afectan directamente los derechos de los trabajadores. Una reducción de derechos a los trabajadores del apartado B que cotizan al ISSSTE es que la base para fijar las cuotas obrero-patronales no es un salario integrado, que contiene la mayoría de los ingresos, sino un salario base que es muy inferior a lo efectivamente recibido como prestación por el trabajo. Lo que es delito para los patrones, es una práctica autorizada en ley para el gobierno patrón.

Lo previsible es el regreso a la situación previa a la jurisprudencia 1/96 en la que el decreto de creación determina el régimen laboral sin posibilidad jurídica efectiva que por la vía judicial los trabajadores individual o colectivamente pretendan obtener el régimen de protección laboral o de seguridad social que más convenga a sus intereses conforme a lo dispuesto en la Constitución.

Lo correcto política y jurídicamente es aclarar de raíz la confusión y proceder a la reforma constitucional correspondiente, pero ese fue un camino intentado en repetidas ocasiones sin éxito. El debate público, en un espacio democrático, parece que a nadie conviene. La sustitución jurisprudencial resuelve el problema de interpretación, pero no entra de fondo al asunto que son los derechos de los trabajadores de los OPD.

 

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