Por un poco más de una década, el Estado mexicano ha estado tratando de combatir la violencia y la discriminación por género como nunca antes en su historia. Si se analizan, por ejemplo, los informes que cada cuatro años somete al Comité de la CEDAW (el Comité que se encarga de monitorear el cumplimiento de uno de los tratados internacionales más importantes en esta materia: la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer), se verá cómo se han multiplicado exponencialmente las instituciones y programas que se destinan a hacer de la igualdad de género –especialmente los derechos de las mujeres– una realidad. El Informe que acaba de someter el gobierno mexicano en diciembre de 2016 es verdaderamente impresionante. A lo largo de 39 páginas menciona todo lo que se ha hecho: los programas que se han creado; las unidades de género que se han abierto; las mesas interinstitucionales que se han coordinado; los foros que se han organizado; los informes que se han preparado; los protocolos que se han emitido; las campañas que se han ejecutado; las capacitaciones que se han impartido; los apoyos que se han repartido; los delitos nuevos que se han tipificado; las averiguaciones previas que se han iniciado; las sentencias que se han emitido; las condenas que se han impuesto; los presupuestos que se han asignado... El problema, por supuesto, es que lo que se ha hecho significa poco si no logra tener resultados. Tratándose de nuestros derechos, las buenas intenciones son lo de menos. Lo que importa es si efectivamente se garantizan o no. Si se respetan o no. Si se protegen o no. Si se promueven o no. Si la violencia baja o no. Si la discriminación disminuye o no.
La pregunta no solo es: ¿qué está haciendo el gobierno? Lo más relevante es: ¿está funcionando? Algo que el mismo Comité de la CEDAW le ha preguntado a México desde el 2002 y que, incluso ahora, el gobierno parece no poder responder: es necesario leer con mucho cuidado el último Informe para detectar apenas algunas cifras que apuntan a que la violencia disminuyó. A que algunas brechas de discriminación se cerraron. ¿Fue por los programas gubernamentales? No sabemos a ciencia cierta.
¿Por qué importa saber el impacto de los programas gubernamentales, de las instituciones que se crean? Por dos razones: en caso de éxito, para entender qué fue, exactamente, lo que lo permitió y así ver si se puede replicar en otros espacios. En caso de fracaso, para entender por qué, exactamente, fracasó y así evitarlo en un futuro. Los dos escenarios sirven para hacer política pública. Para mejorar instituciones. Para afilar programas. Para saber si las apuestas que estamos haciendo son buenas o se tienen que mejorar, repensar o abandonar.
Importa entrar al detalle de los programas gubernamentales, de las instituciones que se están creando, de las actividades que se están implementando, porque lo que está pasando en esta materia –como en muchas otras– es que, ya que se analizan a detalle, tienen muchísimos problemas.
Por ejemplo: en el 2013, Alejandra Ríos, una académica del CIDE, se puso a analizar los retos que enfrentan las Agencias del Ministerio Público y los Centros de Atención a Víctimas de las Procuradurías de Justicia estatales para atender casos de violencia en contra de las mujeres. En el estudio se descubrió que, por cómo están diseñadas estas instituciones, por más que quieran cumplir con los protocolos de atención en la materia, no pueden y terminan por revictimizar a las mujeres. El problema no es solamente que los ministerios públicos son unos “misóginos” a los que hay que sensibilizar (un descubrimiento de la investigación es que la gran mayoría están comprometidos con su trabajo y quieren darle todo lo que puedan a las víctimas). El problema es que la dinámica institucional no permite ofrecerle a las víctimas una mejor atención. Hasta que no se reforme cómo funciona la institución misma, por más capacitaciones que se den, la atención seguirá siendo deficiente. El estudio de Ríos también analiza una solución alternativa que se ha tomado: la de crear Fiscalías Especializadas. La lógica es sencilla: si las agencias del ministerio público no funcionan para estos casos, hay que crear nuevas instancias especializadas en ello. Suena bien. ¿El problema? Son pocas, comparadas con la necesidad que existe en una localidad. Y las mujeres muchas veces no llegan a ellas porque no saben que existen o porque los policías las llevan a las no especializadas. Cuando logran llegar, puede que vayan en un horario en el que no están abiertas. En papel, estas instituciones se ven increíble. Parece que el gobierno está tomando cartas en el asunto. En los hechos, no funcionan como deberían. Son insuficientes.
En otro estudio, este del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en México, se analizaron los institutos de las mujeres estatales. Estos institutos han sido también una de las apuestas principales de la última década para garantizar que la “perspectiva de género” se incluya en todo lo que hacen las administraciones públicas. ¿Qué descubrieron? Que ya que se analiza el detalle de las facultades que tienen estos institutos y se revisa el presupuesto asignado que tienen para funcionar, las posibilidades que tienen para operar son risibles. Están creando instituciones huecas. Imposibilitadas para actuar.
En un estudio que acaba de publicar la organización Equis Justicia para las Mujeres, se documenta algo similar para los Centros de Justicia para las Mujeres. Estos centros son otra de las apuestas torales de los gobiernos de los últimos años para el tema de la violencia. Existen, según el Informe,* 31 en todo el país, en 21 entidades federativas, que se han ido creando desde el 2010. Su propósito es convertirse en el lugar para que las mujeres, víctimas de violencia, reciban todo tipo de atención: psicológica, médica, económica, jurídica. Ahí pueden atenderlas a ellas y a sus hijos e hijas (cuentan hasta con ludotecas), sin que sea necesario que acudan a ningún otro lugar. ¿Qué descubrió Equis en su análisis de los Centros? Varios problemas, que me atrevo a resumir directamente de su Informe:
- Para empezar: la mayoría no están contemplados en las leyes. Se crean por acuerdos. Lo que significa que así como fueron creados, pueden ser erradicados. Por esta razón, muchas veces quedan al arbitrio de secretarías o procuradurías locales, lo que limita su capacidad para actuar.
- Muchos no tienen personalidad jurídica, ni patrimonio propio, lo que también limita su capacidad de actuar.
- 11 Centros no cuentan con criterios para elegir a la directora. Esto es: no tienen claro quién debería encabezarlos, con qué perfil debería cumplir, con qué conocimientos y experiencia debería contar. Los que sí cuentan con criterios, no siempre incluyen como uno de los relevantes la formación o experiencia en perspectiva de género, derechos humanos o atención especializada de la violencia. En otras palabras: pueden contratar a personas que no tienen lo que se necesita para operarlos, para atender los problemas de esta materia.
- De manera adicional: muchas de las personas que laboran en los Centros están adscritas, en realidad, a otras instituciones. Dependen administrativa, laboral y jerárquicamente de otras instancias. Esto impacta cómo operan los Centros. Por ejemplo: se supone que los Centros deben funcionar las 24 horas al día. Sin embargo, los horarios laborales establecidos para los y las funcionarias en otras dependencias, contemplan un horario distinto. Los Centros no tienen la capacidad para modificar esta situación, por lo que muchas veces, si bien están abiertos, no pueden operar como deben, porque no cuentan con el personal para ello.
- Sus documentos de creación no son homogéneos; más allá de eso, algunos “omiten elementos básicos como objetivos, composición, dependencias que lo integran y funciones”. En otras palabras: se crean estos Centros sin que quede claro para qué sirven y cómo deben operar.
- Solo 11 Centros cuentan con un Programa de Operación Anual, 6 se encuentran en proceso de actualización o elaboración. O sea: la mayoría operan sin un programa de acción claro.
- Encima: el cumplimiento de las obligaciones que tienen en materia de transparencia las unidades de transparencia de las dependencias responsables de los Centros dio mucho qué desear. Especialmente tratándose de su presupuesto.
- De la poca información que se pudo obtener sobre los presupuestos de los Centros, está la que se refiere a los recursos que les transfiere la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres (CONAVIM). Entre 2010 y 2016, según el estudio, CONAVIM transfirió 150 millones de pesos a los Centros. A 8 de los Centros, no les tocó ningún subsidio. A los demás, se les asignaron cantidades distintas, sin que quede claro por qué. Según el informe, “llama la atención que la distribución de los recursos sea tan desigual y no obedezca a características sociodemográficas, a la antigüedad o a las necesidades específicas del Centro”. “Sería importante,” sostiene el informe, que “además de los lineamientos que establece la propia CONAVIM”, se evalúe “si la distribución y el ejercicio de dichos recursos corresponden realmente con las necesidades de atención en el Estado y con el diseño y características de cada centro.”**
- Más allá de cómo se asignan estos recursos, en ciertos casos, hay incongruencias notables en lo que reporta la CONAVIM y lo que reportan los Centros. Por ejemplo: la Procuraduría de Chiapas reportó que no recibió ningún subsidio federal; mientras que la CONAVIM reportó y comprobó haberles dado $5 millones de pesos. ¿Dónde está ese dinero? Se afirma en el informe: esto “nos deja dudas sobre la transparencia y la veracidad de la información recibida de la Procuraduría.” Adicionalmente: en todos los casos analizados, el presupuesto federal asignado difiere del ejercido: siempre se ejerce menos de lo que se asigna. ¿Qué pasó con el dinero restante? No queda claro. Como sostiene el informe: esto “nos hace preguntarnos sobre el uso de los recursos por parte de los [Centros]”. Y no es para menos: los huecos en la información que reportan los Centros son preocupantes.***
Hay, por supuesto, excepciones a este panorama y el documento de Equis se encarga de detectar las buenas prácticas. Al final, el interés de Informes como este no es la crítica fortuita, sino señalar los errores para que se corrijan y los aciertos para que se repliquen ahí donde sea posible. Lo que dejan en claro es que no solo tenemos que exigir acción, sino resultados. Y para ello, para empezar, es necesario que todas las instituciones y políticas públicas cuenten con indicadores y mecanismos de evaluación.
* Todos los datos aquí expresados están basados directamente en el Informe de Equis. Éste, a su vez, está basado principalmente en las respuestas a las solicitudes de acceso a la información que las distintas autoridades reportaron.
** Originalmente, el artículo afirmaba, a propósito de las asignaciones a los Centros, que “no se sabe si la asignación diferenciada se debe a que tienen necesidades distintas y si sí, cuáles son”. Por cuestión de precisión, se sustituyó esta frase por una cita directa del Estudio.
*** Originalmente, el artículo afirmaba: "Por ejemplo: la Procuraduría de Chiapas reportó que no recibió ningún subsidio federal; la CONAVIM reportó haberles dado $5 millones de pesos. ¿Dónde está ese dinero? Adicionalmente: en todos los casos analizados, el presupuesto federal asignado difiere del ejercido: siempre se ejerce menos de lo que se asigna. ¿Qué pasó con el dinero restante? No queda claro." Se cambió para precisar dónde, según el Informe, recae la probable responsabilidad por las incongruencias en las cantidades reportadas.