Policías sin incentivos

A finales de 2016 la Comisión Nacional de Seguridad y la Policía Federal presentaron un proyecto de iniciativa de Reforma Constitucional para eliminar el trato discriminatorio hacia peritos, ministerios públicos y policías. La reforma en comento se refiere al segundo párrafo de la fracción XIII, apartado B del Artículo 123 de la Constitución.

Dicho párrafo establece que militares, marinos, peritos, miembros de instituciones policiales y agentes del ministerio público se regirán por sus propias leyes por lo que pueden ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos para permanecer en sus instituciones y refiere que si la baja fuera injustificada, el Estado solo está obligado a pagarle la indemnización correspondiente sin que proceda su reincorporación al servicio.

En otras palabras, si un policía fue cesado injustamente de una corporación no podría ser reinstalado en su cargo. El trato inequitativo que se le da al personal encargado de las tareas de seguridad y procuración de justicia resulta inusitado de acuerdo con las declaraciones del Comisionado Renato Sales, ya que implica la aplicación retroactiva de la ley en su perjuicio. Además, se encuentran en una situación de vulnerabilidad laboral más acentuada respecto a los otros servidores públicos que disponen de más derechos y de protección legal.

Ante esta inequidad y las demás condiciones laborales, ¿cómo podemos esperar un buen desempeño de las corporaciones policíacas, peritos y agentes del ministerio público? ¿Cómo podemos esperar que haya más y mejores funcionarios si los incentivos monetarios y no monetarios otorgados son tan escasos y los riesgos son mucho mayores?

Cuando en 2008 el gobierno mexicano se propuso fortalecer las instituciones de seguridad y de justicia, trató hacer de todo: implementar de controles de confianza, crear un nuevo sistema de justicia penal, adquirir de infraestructura tecnológica como Plataforma México, entre otras acciones. Cabe destacar que se pensó muy poco en las consecuencias derivadas de cada acción. Por ejemplo, ¿qué pasaría con los cientos de efectivos que no pasaron los controles de confianza?

Mucho se ha discutido sobre la centralización de las corporaciones policiacas (mando único vs mando mixto), la falta de legitimidad, la escasa confianza en las policías municipales y estatales así como en los propios agentes del Ministerio Público. Entre tantos temas, perdimos de vista quizás el más importante de todos. ¿Qué estructura de incentivos (monetarios y no monetarios) debe proveer el Estado para que los operadores del sistema de seguridad y justicia hagan bien su trabajo? ¿Es posible mejorar el desempeño a través de incentivos puros o es necesario invertir una gran cantidad de recursos en tareas de monitoreo y supervisión?

Antes de responder estas preguntas y adaptarlas al caso mexicano, hay que aclarar ciertos conceptos. Por ejemplo, ¿qué entendemos por un buen desempeño? El clásico ejemplo de libro de texto es analizar el desempeño de un vendedor. Lógicamente un buen vendedor es aquel que logra la mayor cantidad de ventas. Pero hay factores fuera de su control, como el comportamiento agregado de la economía, las políticas de marketing, el precio o la competencia, que influyen en el comportamiento del consumidor y distorsionan el análisis del desempeño en alguna medida.

En el ámbito de la seguridad y la procuración de justicia definir un buen desempeño es más complejo. Por ejemplo, ¿se le debería pagar más al policía con más detenciones legítimas? ¿O pagar más por reducir la incidencia delictiva o la percepción de inseguridad en algún porcentaje? ¿Los incentivos se entregarían a individuos o a corporaciones enteras? Por ende, definir un buen desempeño en este ámbito no es trivial pues las dificultades técnicas y requerimientos de información son aspectos a tratar caso por caso.

Una de las dificultades técnicas más evidentes es el sesgo de supervivencia. Supongamos que cada año las instituciones de seguridad despiden a los policías con un desempeño inadecuado. La evaluación se realizaría hipotéticamente con base en un índice compuesto (imperfecto) que incorpore tanto el comportamiento de la percepción de la inseguridad como la prevalencia delictiva. Supongamos como punto de partida que ningún policía tiene destreza o habilidad y que al finalizar el año solo sobreviven los policías suertudos. Después de un año, ¿cuál será el desempeño promedio de las corporaciones?

Muy sencillo: el desempeño de las instituciones será adecuado porque ya no incluye en su evaluación a los policías que les fue mal. Al siguiente año sucederá lo mismo y solo observaremos el desempeño de los elementos sobrevivientes. Entonces, ¿por qué se denotaría cierto grado de habilidades? Lo que implica el sesgo de supervivencia es que las instituciones aparentan ser mejores que la realidad.

Otro factor a considerar en la definición del desempeño es la visión que se tenga de la seguridad. Los más tradicionales responderán que entre más capturas logre un policía o una corporación en determinado periodo y lugar, mejor será el desempeño. Quizás esta sea una forma de evaluar a las fuerzas policiacas menos cercanas a la población, pero ¿qué hay de los funcionarios cuyo actuar debería ponderarse de forma menos directa o convencional?

El nuevo paradigma de la seguridad ciudadana cambia (o complementa) la óptica desde la cual se analiza el desempeño pues las actividades que realizan los policías no se limitan únicamente a emergencias sino que involucran actividades más diversas como vinculación con la comunidad, investigaciones criminales, resolución de problemas cívicos, entre otras funciones. Esto no significa que previamente los agentes no se dedicaran a esto sino que actualmente estas actividades cobran mayor visibilidad y relevancia.

Por ejemplo, si en una localidad la prevalencia delictiva se ha mantenido baja tanto por las características de la población y del medio como por la cercanía de los policías, sería incorrecto tasar el desempeño en función de capturas y detenciones. En tal caso, este policía ganaría un salario menor que uno situado en un hot spot si los contratos fueran homogéneos y dependieran estrictamente de la cantidad de capturas en flagrancia.

Podemos entender la relación contractual existente entre los policías y personal encargado de la operación del sistema de justicia penal y el Estado como una de agente principal. En este caso, el Estado actúa como el principal y delega ciertas funciones a los agentes. El contrato especificaría el tipo de acción que cada parte debería realizar, los pagos a efectuar, las normas y procedimientos para decidir en caso de contingencias, así como el comportamiento esperado de cada parte.

La naturaleza de las funciones a realizar es única pues los policías y otros agentes están expuestos a más riesgos (accidentes, enfrentamientos, balaceras, entre otros) con una mayor frecuencia que otros servidores públicos. Por lo tanto, se podría decir que los agentes son riesgo aceptantes. Una segunda característica a destacar de las funciones de los agentes es la oportunidad de corrupción. De acuerdo con Mookherjee y Png (1995)[1] cuando un principal delega autoridad de ejecución (enforcement authority) surgen este tipo de oportunidades.

Estos autores consideran el caso de la contaminación de una fábrica en el que hay un regulador (el principal) y un inspector (el agente). El inspector debe supervisar la emisión de contaminantes de una fábrica, pero este puede recibir un soborno. El regulador debe elegir el nivel de monitoreo así como una política de incentivos para el inspector. Uno de los hallazgos de estos autores es que independientemente del nivel de monitoreo o supervisión por parte del principal, la cantidad de contaminación será menor cuando se ajustan los incentivos para eliminar los sobornos. Esto sugiere que al inspector se le debe pagar al menos su valor de mercado.

Por esta razón, podría ser óptimo desde el punto de vista social diseñar e implementar una política de incentivos que desmotive la corrupción y logre el objetivo del inicial contrato. Esto implicaría necesariamente incrementar los salarios y prestaciones de policías y otros funcionarios[2]. Sin embargo, el análisis de estos autores asume tácitamente que está en el interés del principal definir contratos con incentivos explícitos que fomenten un buen desempeño por parte del agente. ¿Qué tal si el principal tiene otros planes?

Para Miller y Whitford (2007)[3] existen limitaciones del uso de incentivos puros en jerarquías (burocracias). Argumentan que a pesar de que los agentes sean riesgo aceptantes, el principal puede no preferir la oferta de este tipo de contratos por dos razones. En primer lugar, podría deberse a que la magnitud de los incentivos tendría que ser muy grande para fomentar acciones por parte de agentes poco eficientes. En segundo lugar, aun cuando usar incentivos podría ser socialmente eficiente el principal podría esperar una ganancia privada mayor al utilizar un contrato ineficiente.

Para entender la primera razón, los autores plantean un ejemplo muy sencillo. Suponga que el comportamiento de la tasa de prevalencia delictiva se determina principalmente por factores económicos, sociales y políticos fuera del alcance de un solo agente, entonces el incentivo necesario para motivar al policía sería excesivamente costoso. Para el principal sería mejor contratar a un supervisor (o varios) que se encargue de sancionar a los policías menos efectivos. En el análisis posterior, asumen que esta restricción no aplica por lo que es factible y eficiente costear los incentivos.

La segunda razón requiere caracterizar el objetivo del principal. Tradicionalmente se asume que el principal persigue ganancias de eficiencia, pero el enfoque de estos autores reconoce que el principal puede buscar ganancias privadas a costa del agente. Bajo esta perspectiva, observan que al ofrecer un salario fijo al agente las ganancias privadas del principal son mayores que si ofrecieran un salario variable. Esto implica que el agente ejercerá siempre poco esfuerzo sin importar que sea eficiente inducir un esfuerzo mayor pagando más. De esta forma, el principal sabotea un resultado teóricamente eficiente, restringe el bienestar de los agentes y comete una forma de riesgo moral.

Al revisar los argumentos previos, las consideraciones normativas parecen evidentes. Comencemos por reformar el artículo 123 para dar un trato justo a los funcionarios afectados. Después, nos preguntamos si era posible mejorar el desempeño modificando la estructura de incentivos monetarios y no monetarios de las corporaciones policiacas y de las instituciones de procuración de justicia. La teoría indica que es necesario pagar al menos el valor de mercado de los servicios ofrecidos por estos funcionarios si queremos mayor seguridad y menor corrupción. Está claro que los salarios y condiciones laborales actuales están lejos de este ideal.

Pese a que sea deseable fomentar un mejor desempeño a través de contratos con incentivos explícitos, para el gobierno esto no será óptimo y por ende, la implementación de este tipo de medidas sería poco atractivo. Además y no menos importante, se requeriría una reingeniería profunda del gasto público destinado a estos rubros.

Manuel Vélez

Coordinador de Estudios Especiales

@ObsNalCiudadano @VelezManuel

[1] Mookherjee, D. y Png, I. P. L. (1995). Corruptible law enforcers: How should they be compensated? En The Economic Journal. 105: 145-159.

[2] Esto implicaría reasignaciones presupuestales en materia de gasto corriente de las instituciones en comento.

[3] Miller, G. y Whitrford, A. (2007). The Principal’s Moral Hazard: Constraints on the Use of Incentives in Hierarchy. En Journal of Public Administration Research and Theory. 17(2): 213-233.