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De la promesa a la frustración

Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay comenzaron hace 25 años la ambiciosa construcción del Mercado Común del Sur
Foto: AP
20/11/2016
01:59
Montevideo
GUILLERMO G. ESPINOSA
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Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay comenzaron hace 25 años la ambiciosa construcción del Mercado Común del Sur (Mercosur), planteándose grandes objetivos de integración comercial e institucional con el que han logrado proyectarse con la imagen de un bloque económico, pero que en los hechos no es ni una zona de libre comercio ni una unión aduanera ni —como dice su nombre— un mercado común.

El drástico diagnóstico sobre los logros del Mercosur contrasta con los objetivos plasmados en el Tratado de Asunción del 26 de marzo de 1991, que se proponía en cuatro años transitar de un proceso de supresión de aranceles intrarregionales a un mercado común, siguiendo el modelo de la Unión Europea (UE) que exitosamente irrumpía en la escena internacional en 1993, después de 35 años de haber comenzado con la construcción del libre tránsito de mercancías y una unión aduanera.

Para cuatro países sudamericanos que un siglo y medio antes se vieron enfrascados en una guerra que diezmó la población y el territorio de Paraguay, el proyecto de integración económica era además una señal de que los tragos amargos de la historia habían quedado superados.

“En un principio fue para todos una gran promesa, una gran esperanza de crecimiento y desarrollo económico y social, [pero] terminó siendo una gran frustración” por la renuencia de sus miembros a ceder soberanía, dijo en entrevista para EL UNIVERSAL uno de los negociadores del sector privado uruguayo en la década de los 90, Washington Durán, actual vicepresidente de la comisión de comercio exterior de la Cámara de Industrias del Uruguay.

La idea de formar el Mercosur surgió cuando Argentina y Brasil abrieron una negociación comercial bilateral para reducir aranceles en algunos sectores productivos y a lo cual se sumaron Uruguay y Paraguay. Era la época en que México, Estados Unidos y Canadá discutían la posibilidad de crear una zona de libre comercio en América del Norte.

Un cuarto de siglo después, el análisis de los especialistas revela que las frustraciones se derivan de la definición de objetivos inalcanzables en los tratados fundacionales del Mercosur, que en la práctica remitieron a aquella vieja noción del derecho hispano, según la cual los mandatos legales cargaban con una consigna, tanto en la península como en la América colonial: “Obedézcase, pero no se cumpla”.

“Era mucho más realista el Mercosur de los orígenes, porque después se firmó algo que se sabía que no se iba a alcanzar. ¿Qué ministro en su sano juicio iba a pensar que el Mercosur iba a alcanzar un mercado común en cuatro años? Se sabía que eso, como decimos acá, se escribía con la mano y se borraba con el codo. ¡Era ciencia ficción!”, afirmó a este diario el jefe del Departamento de Negocios Internacionales de la Universidad Católica del Uruguay, Ignacio Bartesaghi.

Los miembros del Mercosur se han venido comprometiendo a incorporar a sus legislaciones nacionales normas del derecho mercantil, administrativo y político para facilitar el comercio y fortalecer los derechos humanos y la vida democrática, pero uno de los obstáculos actuales del bloque es la ausencia de una normatividad uniforme y completa.

“Seguramente más de 30% de normas del Mercosur no están vigentes porque falta que las incorpore uno u otro país. Y eso es un problema de funcionamiento. Esto se da tanto en normas de importancia menor, como en normas relevantes. Por ejemplo: en 2009 se aprobó un nuevo régimen de origen del Mercosur. Lo aprobaron los cuatro países y entró en vigencia hace un año... Y pongo un caso peor: el código aduanero se aprobó en 1994 y nunca se hizo vigente. Se aprobó otro en 2010 y sigue sin entrar en vigor”.

Aunque los miembros del Mercosur redujeron los aranceles en la década de 1990 y propiciaron un auge del comercio intrarregional sin precedentes, los especialistas señalan que el régimen tiene numerosas “perforaciones”; es decir, excepciones en su aplicación que anulan buena parte del libre cambio, que desde el principio excluyó a dos sectores de gran peso en las economías de Brasil y Argentina: el automotriz y el azucarero.

Los electrodomésticos entraron en los tratados fundacionales del Mercosur, pero a partir de la crisis financiera brasileña de 1999 y el “efecto samba”, aparecieron los primeros obstáculos al comercio intrarregional y apareció lo que Bartesaghi llama “el comercio administrado”, lo que implica licencias, condiciones inesperadas y pretextos diversos que se convierten en barreras no arancelarias.

“La lógica del Mercosur ha sido siempre comercio administrado. No es libre porque cuando el flujo comercial avanza, hay restricciones y lo peor es que, como tienes un sistema de solución de controversias poco desarrollado y no respetado, no queda otra más que negociar”, puntualizó Bartesaghi, al evocar las grandes disputas brasileño-argentinas de 2007 por las cuotas en aparatos de línea blanca.

El bloque se planteó también tener un arancel externo común, pero no existe, porque en principio no hay un código vigente. La unión aduanera tendría que coexistir con un sistema de renta compartida entre los miembros, que a la fecha sigue siendo solo un propósito.

La mayor perforación al proyecto comunitario ha sido la constitución de zonas francas en Manaos y en la Patagonia, donde se producen bienes que se introducen libres de impuestos a Brasil y Argentina, respectivamente, contradiciendo en lo más profundo el espíritu de la comunidad económica.

La problemática comercial e institucional del Mercosur es un tema que se discute constantemente en sectores oficiales, empresariales y académicos de la subregión, aunque todavía sin efectos visibles en la deseada reformulación del bloque.

A finales de septiembre, un panel de lujo conformado por ex cancilleres y por el ex presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, señaló como una gran falla del bloque el hacer de la excepción una norma. “Eso significa que algo no está bien. Hay que buscar reglas que sean cumplidas”, dijo el ex mandatario.

Otro de los problemas de ficción jurídica que debe enfrentar el Mercosur es el de la camisa de fuerza que impuso la “decisión 32/00” del año 2000, cuando el bloque se reunió con el fin de impulsar “la agenda de relanzamiento del Mercosur”, que meses antes acababa de enfrentar su primera gran crisis de funcionamiento, a causa de la devaluación de la divisa brasileña, el real.

La decisión 32/00 consistía en impedir a los países miembros negociar tratados de libre comercio con otros países o boques, al tiempo que reforzarían medidas de fomento mercantil intrarregional como el levantamiento de obstáculos no arancelarios y la armonización de políticas que afectan la competencia.

“Ninguna de ellas fue incorporada por ningún Estado parte. Pero la 32/00 es la única que ha sido esgrimida y alegada para mantener una disciplina del bloque. Hoy, ya ni a Brasil ni a Argentina les conviene esa decisión. Entonces, ya nadie la menciona y nadie va a hacer nada para cambiarla. Simplemente se la va a ignorar”, apuntó Durán.

El Mercosur, única gran comunidad económica que no tiene tratados de libre cambio con ninguna otra región, se apresta ahora a terminar la negociación de un acuerdo con la UE que comenzó hace nada menos que 14 años.

Pese a la demora en la formulación del pacto con los europeos o con otros bloques o potencias económicas, Bartesaghi considera que esto es una buena noticia para el Mercosur, porque las otras regiones están interesadas en cerrar acuerdos con la única zona que se mantuvo al margen de la tendencia mundial de las tres últimas décadas y el potencial es enorme si se toma en cuenta que aquí habitan casi 300 millones de personas, con gran capacidad de producción de alimentos y explotación de energéticos y otros recursos naturales.

Pero para negociar eso, el Mercosur probablemente tendrá que seguir manteniendo algunas apariencias, como es la existencia de un supuesto arancel externo y algunos de los preceptos legales que proyectan a esta subregión como un bloque más o menos integrado.

“La base normativa —auguró Durán— se va a tratar de hacer más sólida en aquellas cuestiones que no afecten la imagen del Mercosur, porque lo que no quieren es aceptar que se diga que esto no es un mercado común, porque si no, ya ni el nombre serviría”.

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