“Lozoya-Odebrecht” y el control del dinero en las campañas

Oswaldo Chacón Rojas

La información filtrada a la prensa en el sentido de que el exdirector de Pemex, Emilio Lozoya, presentará pruebas para acreditar que 4 millones de dólares fueron entregados por la empresa multinacional Odebrecht a la campaña presidencial de Enrique Peña Nieto, sin duda generará inquietudes respecto a la legitimidad y legalidad de esa elección presidencial de 2012 que, de suyo, ya había sido salpicada por los casos conocidos como “Monexgate” o “Sorianagate”. Pero mas allá de ello, la posibilidad de que ese dinero ilegal haya estado presente en la campaña presidencial de 2012, generará preguntas respecto a lo que pudo haber fallado en el modelo de control de la financiación ilegal de las campañas de ese año, y aun más importante, qué tanto dicho sistema está preparado para que ello no vuelva a ocurrir en las trascendenteles elecciones de 2021en nuestro país. Eso sólo puede entenderse si se explican los alcances del modelo de fiscalización electoral en México, y las diferencias en el andamiaje vigente en 2012, respecto al que tendremos en 2021.

De acuerdo con la información vertida en medios de comunicación, supuestamente Lozoya habría declarado que la operación inició cuando a principios de 2012 en una cafetería ubicada en Prado Sur de la Ciudad de México, cerró un pacto con Luis Alberto de Meneses, director de Odebrecht en México, en el cual se comprometió a transferir 4 millones de dólares a cuentas vinculadas con el Partido Revolucionario Institucional (PRI) por instrucciones  de Enrique Peña Nieto y Luis Videgaray Caso, movimiento que fue ejecutado en los meses siguientes. Este asunto habría sido investigado inicialmente por el director de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) Santiago Nieto Castillo, entonces titular de la FEPADE, que ante su valentía fue depuesto de su cargo por el entonces encargado del despacho de la Procuraduría General de la República (PGR) Alberto Elías Beltrán, por supuestamente transgredir lo dispuesto en el Código de Conducta de la PGR. En su momento, Nieto Castillo abrió una carpeta para investigar si una parte de los millones de dólares que habría recibido Lozoya en sobornos por parte de la constructora brasileña fueron destinados a financiar las actividades proselitistas de Enrique Peña Nieto. Ahora, gracias a la ruleta de la política, el hoy titular de la UIF tendrá la posibilidad de participar en la conclusión de la investigación, pues la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) que él dirige, está reconocida por la Fiscalía General de la República (FGR) como víctima de los delitos que se le imputan al ex Director de PEMEX.

No estamos frente a un caso extraordinario en las democracias del mundo. El uso de recursos económicos es un elemento imprescindible en la competencia democrática, pero paradógicamente, su falta de regulación o control es capaz de producir distorsiones importantes en el proceso democrático (inequidad en las contiendas, plutocracias, capturas de las agendas del Estado por grandes grupos económicos, o bien del crimen organizado y/o narcotráfico). De hecho, los escándalos de corrupción en los últimos tiempos en Europa, Asia y las Américas, tienen que ver con la financiación ilegal de la política tanto de los partidos como de las campañas. No es casual, que la Comisión Global sobre Elecciones, Democracia y Seguridad, haya declarado que el notorio aumento del financiamiento político "no controlado, no revelado, ilegal y opaco" en todo el mundo es una de las principales amenazas para la integridad electoral en las democracias contemporáneas. La trama del dinero de Odebrecht en campañas electorales ya ha infectado a varios países de latinomérica, y en México se cuentan con varios antecedentes donde la sospecha del uso de recursos financieros de dudosa procedencia ha estado presente en diversos procesos electorales, como en los casos de Cabal Peniche, Amigos de Fox, Pemexgate o los videoescándalos.

Cabe señalar que nuestro país cuenta con un modelo de amplias y complejas regulaciones para el control del dinero ilícito en las contiendas electorales. No hay un modelo ideal de financiamiento y fiscalización electoral en el mundo, pero el andamiaje mexicano está acorde con las recomendaciones internacionales en la materia. El financiamiento de los partidos es cuantioso y predominantemente público, y es distribuido por la autoridad electoral -Instituto Nacional Electoral (INE)- entre los partidos, de acuerdo a la regla 30- 70. Es decir, el 30% de los recursos se distribuye en partes iguales, y el 70% de acuerdo a los resultados electorales obtenidos en la elección de diputados inmediata anterior -art. 41, base II de la Constitución Política (CPEUM) y art.50.1 de la Ley General de Partidos Políticos (LGPP)-, mientras que esta última modalidad de financiación está sujeta a topes restrictivos y todo el sistema está sujeto a controles exhaustivos realizados por un organismo autónomo, técnico y especializado como es el INE. Este modelo ha cumplido con sus objetivos en la medida en que ha facilitado el fortalecimiento de un sistema de partidos plural, donde diversas fuerzas políticas acceden a importantes recursos económicos y bajo marcadas restricciones de gasto que les ha permitido competir en situaciones de igualdad. Por ello, la trama Lozoya-Odebrecht nos obliga a preguntarnos cómo es posible que ante la fortaleza de nuestro marco regulatorio no se haya podido blindar la elección de 2012 y, sobre todo, si el sistema electoral mexicano está preparado para evitar que operaciones de esta naturaleza que generen ventajas indebidas en las elecciones de 2021.

Al respecto, cabe advertir que en las elecciones de 2012 el modelo de fiscalización tenía debilidades que fueron identificadas y reconocidas posteriormente, por lo que fueron corregidas en la reforma constitucional de 2014, de tal suerte que será mucho más complicado que el dinero ilícito de cualquier naturaleza incida en las próximas elecciones, como ya se demostró con el éxito del blindaje en las pasadas elecciones de 2018.
En 2012 el Instituto Federal Electoral, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, incluyeron el tema de la fiscalización en su programa de estudios especializados relacionados al Proceso Electoral 2012, el cual tuve la oportunidad de coordinar, y en el que se identificaron esas ventanas de oportunidad para fortalecer el modelo de fiscalización electoral; Las conclusiones fueron retomadas por la clase política del país que aprobó la reforma constitucional de 2014, y ello permitirá que los próximos comicios se desarrollen con mejores grantías de control (El estudio puede ser consultado en https://www.iij-unach.mx/images/docs/Diagnstico-del-proceso-de-fiscaliza...).

De entre las mejoras destaca la obligación a los partidos de informar de manera concurrente a las campañas sus informes de ingreso y gasto electoral. En 2012 los informes financieros partidistas fueron presentados bajo la sospecha de incluir información falsa, distorsionada e incompleta, pero derivado de la reforma de 2014, ahora existe un potente sistema de fiscalización en línea, concurrente al desarrollo de las precampañas y campañas, a fin de evitar el “maquillaje” de cifras. El Sistema de Contabilidad en Línea obliga a partidos, coaliciones, aspirantes, precandidatos, candidatos y candidatos independientes, a entregar su contabilidad diaria de los gastos de precampaña y campaña. El INE tiene el acceso irrestricto a toda la información contenida en los registros contables de los partidos (art. 60.2 de la LGPP). Con ello, se impone a los partidos la obligación de entregar al Instituto sus estados financieros en un plazo de 72 horas, con un corte al momento de la solicitud (art. 61.1, inciso f) de la LGPP). Los partidos deben subir diariamente a la plataforma registros contables donde identifiquen cada operación relacionándola con la documentación comprobatoria, adquisiciones de activo fijo realizadas, distinguiendo entre lo adquiridos y lo recibido en aportación o donación de un tercero, con documentación que permita identificar la fecha de adquisición o alta del bien, así como sus características físicas. Esto no fue posible en 2012, pero en las próximas elecciones su aplicación dificultará que se puedan cuadrar facturas, contratos y cifras. Por supuesto que hace falta resolver el dilema de si esa información debe hacerse pública en el desarrollo de las campañas para facilitar la participación del escrutinio ciudadano en la fiscalización, o si debe mantenerse como reservada hasta en tanto se resuelven los procedimientos respectivos.

Asimismo, a pesar de que la Unidad Técnica de Fiscalización (UTF) realizó una revisión exhaustiva y rigurosa de los informes financieros partidistas en 2012, a través de variados y completos instrumentos de control, se advirtieron dificultades para enfrentar el problema de las malas prácticas de los sujetos obligados como son: los registros ocultos, las sub-declaraciones y los actos de simulación. La única defensa frente a ello es que la autoridad fiscalizadora cuente con evidencias de gasto para contrastar la veracidad de los informes presentados por los partidos políticos. De ahí la importancia de las verificaciones y monitoreos de gasto que la autoridad desarrolla de manera concurrente a las campañas, los cuales se han venido intensificando y fortaleciendo en los últimos procesos. En las elecciones de 2021 habrá un aparato mas aceitado y experimentado en el desarrollo de estas estrategias, pero persiste el reto de incorporar a los 32 Organismos Públicos Locales Electorales (Oples) del país y a las organizaciones de la sociedad civil en estas tareas, para fortalecer la estrategia de recabar evidencia de gasto y atajar las sub-declaraciones o fondos no reportados.

Otra fortaleza del modelo de blindaje y control de la financiación ilegal en las próximas elecciones de 2021 y que no se tuvo en 2012 será el contar con una mayor y mejor coordinación interinstitucional en el intercambio de información financiera entre las autoridades competentes. Es evidente que la colaboracion interinstitucional fue débil en 2012 y ello no permitió a la autoridad fiscalizadora conocer a tiempo del recurso de la empresa Odebrecht en la campaña presidencial del PRI. En 2012 la colaboración interinstitucional apenas era un ensayo; Ahora el INE a través de su Unidad Técnica de Fiscalización, la FEPADE en cuanto a delitos que ahora son graves, la UIF con un rol mucho más inquisitivo y el SAT con mayores capacidades para investigar no solo a personas políticamente expuestas, sino a empresas y proveedores que realicen transacciones comerciales con los partidos políticos, forman parte de un entramado institucional vigoroso que transmite confianza para proteger los próximos comicios del flagelo de la financiación ilegal. En el ámbito de su competencia, las instancias de inteligencia, investigaciones financieras y persecutoras de delitos electorales ahora contarán con mayores instrumentos para fortalecer sus capacidades y puedan presentar resultados oportunos y concluyentes, con el fin de inhibir las malas prácticas violatorias a las reglas de financiamiento y gasto electoral.

Sin duda, en las elecciones de 2021 nuestro país contará con un aparato mucho más sólido para atajar el financiamiento ilegal a las campañas. El intercambio de información entre las autoridades competentes es más fluído y oportuno, el financiamiento ilegal ahora es delito grave, y el ente fiscalizador electoral cuenta con mayor experiencia y se fortalece con la llegada de un perfil especializado en la materia como la consejera Carla Humphrey. Pero eso no quiere decir que no habrán riesgos. El mercado del financiamiento ilegal de las campañas electorales siempre estará presente porque es un problema de sistema y estructural. No hay democracia con elecciones libres y competidas que no genere oferta de dinero con tal de obtener triunfos, no hay paises con el nivel de pobreza como el mexicano que puedan evitar demanda de recursos en el marco de las elecciones, y no hay naciones con el grado de corrupción como el nuestro que no generen garantías para el cumplimiento de acuerdos de financiación ilícita o informal. Por ello, habría que explorar a futuro modificaciones a las reglas que generen incentivos a los participantes para transparentar el dinero que utilizan en las campañas, como evitar las sobre-regulaciones, procurando más bien aligerar el nivel restrictivo de las reglas, incrementando considerablemente los montos de los topes de gasto y permitiendo bajo determinadas circunstancias las aportaciones de personas morales con fines mercantiles o comerciales, a efecto de motivar mayor transparencia.

Asimismo, hay que reconocer que gran parte del dinero ilícito se utiliza para financiar actividades que no dejan huella o rastro, como la compra ilegal de cobertura en medios de comunicación o las actividades clientelares o de movilización de votantes. Frente a lo primero no queda más que fortalecer los monitoreos de cobertura noticiosa a las campañas que el INE lleva a cabo través de la UNAM, ampliando su espectro e incorporando a los OPLES, haciéndolos una actividad obligatoria que permita identificar no sólo inequidades sino supuestos pagos a coberturas indebidas. Aunado a ello, el SAT deberá estar más al pendiente de los movimientos financieros de las empresas de comunicación en las campañas. Respecto al dinero invertido en actividades clientelares y de movilización de votantes, si bien es dificil de probarlo, en un pais como el nuestro están dadas las condiciones para suponer su presencia. Poco se puede hacer desde las estrategias de control para atajar este flagelo, aunque mucho se han fortalecido las competencias de la FEPADE, y hay evidencias que ponen en entredicho la eficacia de estas malas prácticas. Esta claro que detrás de la compra–venta del voto se encuentra la regla de la oferta y la demanda, de ahí que la solución a este problema pasa por mejorar las condiciones socioeconómicas del país. Requiere del ataque frontal a las enormes desigualdades socioeconómicas que generan condiciones propicias para la práctica de esta conducta. Requiere generar condiciones para que, a la idea de Rousseau, no haya nadie tan pobre que tenga necesidad de venderse y nadie tan rico que pueda comprar a alguien. Ante ello, es evidente que la situacion socioeconómica en muchas regiones del país dificulta cualquier estrategia de control o sanción de éstas prácticas, por lo que quizá sea necesario explorar en el mediano plazo opciones como la posibilidad del voto obligatorio, para reducir los incentivos económicos y políticos de quienes incurren en estas prácticas.

Pero finalmente, el mejor antídoto a estas malas prácticas es el combate a la impunidad. Solo habiendo consecuencias ejemplares cuando éstas se acreditan se podrá persuadir la comisión de nuevas conductas. De ahí la importancia de este juicio. De su resultado dependerá en buena medida que estas prácticas se alienten o desincentiven, y que nuestro país deje de ser un mercado fértil para el cumplimiento de tratos ilegales.

*El autor es doctor en Teoría Política y Consejero Presidente del Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana de Chiapas.

Guardando favorito...

Comentarios