Desapariciones forzadas e involuntarias

El Observatorio Nacional Ciudadano ha estado trabajando el complejo fenómeno de las desapariciones forzadas a través de una colección titulada ¿Cómo entender las desapariciones forzadas e involuntarias? Compuesta de 8 fascículos que aún están en proceso de elaboración.

El objetivo ha consistido en generar una mejora de la gobernanza en materia de desapariciones en México a través del análisis de las acciones emprendidas por las distintas autoridades de distintos niveles de gobierno, de la recuperación de la experiencia comparada internacional y del conocimiento de diversas asociaciones civiles y colectivos especializados.

El primer fascículo dio cuenta del estatus que guardan los registros en México. Se observó que la respuesta del Estado en materia de registro de desapariciones ha sido lenta, improvisada y poco transparente. La información sobre desapariciones presenta un alto grado de dispersión, falta de claridad y carente de una estructura que mejore la búsqueda e investigación de casos. Esto significa que no contamos con las bases para implementar una política integral basada en evidencias en el corto plazo.

En el fascículo número dos, presentado ante medios hace algunos meses, el ONC se ha dado a la tarea de compilar y analizar los elementos más importantes del marco jurídico mexicano (federal y estatal) e internacional vigente y, en segunda instancia, determinar los retos de la implementación de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas promulgada el 17 de noviembre de 2017. Asimismo, el fascículo integra un inventario de las acciones y políticas implementadas en el ámbito nacional y estatal en la materia.

Cabe destacar que la promulgación y entrada en vigor de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas representa exclusivamente un primer paso para reconocer la incidencia de estos graves delitos y violaciones a los derechos humanos en nuestro país. Además, es importante notar que, sin la participación de organizaciones de la sociedad civil especializadas en el tema, así como de los colectivos y asociaciones de familiares, hoy careceríamos de esta ley que presenta avances normativos y de política muy significativos.

Las disposiciones que marca la nueva ley parten de un contexto con acciones y políticas insuficientes, opacas y cuestionables en términos de sus resultados operativos. Se aprecia que gran parte de las acciones emprendidas en materia de desapariciones hasta 2012 corresponden al fortalecimiento y armonización del marco jurídico a nivel federal y en menor grado, a nivel estatal. Algunas de estas acciones se derivan de recomendaciones internacionales, las cuales han insistido en que es necesario contar con un marco legal homologado y apegado a estándares internacionales.

Las acciones y políticas dispuestas en el Plan Nacional de Búsqueda carecen de un marco de referencia que permita entender cuáles son los objetivos específicos y qué resultados sostenibles se han generado hasta el momento. Bajo esta perspectiva, es válido afirmar que la respuesta de gobierno durante este sexenio ha sido un tanto improvisada, fragmentada y carente de un liderazgo estratégico duradero y sostenible. Lo anterior no implica que no se hayan llevado a cabo ciertas acciones, sino que el Plan Nacional de Búsqueda fue una agregación de iniciativas en curso, reorganizaciones institucionales y adaptaciones.

Contar con un marco legal armonizado y fortalecido no basta para llevar a cabo las acciones y políticas requeridas en materia de registro, búsqueda y localización, investigación de casos, servicios forenses, atención y reparación de daño a víctimas. Se requiere un marco institucional y procesos de coordinación que permitan desarrollar las actividades correspondientes con un enfoque intensivo en rendición de cuentas.

La Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas es un parteaguas en la materia pues al observar el objeto de la legislación desde la perspectiva de política pública, se puede apreciar que éste cubre áreas estratégicas en materia de desapariciones que son: registro, búsqueda y localización, investigación de casos, servicios forenses, atención a víctimas y reparación del daño. Por lo tanto, el que se brinde una aproximación jurídica de esta manera representa una oportunidad histórica para subsanar los vacíos que se han generado como resultado de la falta de una política de Estado focalizada en la materia.

Sin embargo, la ley en comento es muy ambiciosa por lo que es probable que haya retos prácticos y operativos a superar una vez que inicie su implementación. Una de las instituciones clave es la Comisión Nacional de Búsqueda. La cantidad y diversidad de las atribuciones o facultades legales no corresponde con la estructura organizacional mínima propuesta. Asimismo, para su funcionamiento, la CNB deberá contar con cierta holgura presupuestal pues las acciones que a ésta se le demandarán, podrían ser costosas.

Algunas notas informativas indican[1] que el Sistema Nacional de Búsqueda de Personas tendrá un presupuesto de aproximadamente 282 millones de pesos en 2018. Dicho monto tendrá que cubrir por lo menos a las 32 Comisiones Locales de Búsqueda. Si dividimos dicho presupuesto equitativamente, cada comisión tendría 8.5 millones de pesos. Un órgano de la magnitud y relevancia de la CNB debería tener un presupuesto similar al de la Coordinación Nacional Antisecuestro, que de acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación 2018, asciende a poco más de 75 millones de pesos. Por ende, la implementación de esta ley requiere importantes ajustes presupuestales.

El segundo reto a superar es la disponibilidad de recursos humanos altamente capacitados en tareas de búsqueda, investigación, registro, atención a víctimas y servicios forenses. En la medida que no haya suficientes especialistas competentes, la carga de trabajo será un cuello de botella que no permitirá la consecución expedita de resultados.

Otro reto a superar en el corto plazo es la dependencia del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas (SNBP) en la coordinación interinstitucional. En este sentido, es de vital importancia que la CNB posea mecanismos más efectivos de presión en aras de lograr la cooperación de instituciones policiacas, de procuración de justicia y servicios periciales de los diferentes niveles de gobierno en tareas de búsqueda y acompañamiento. En otras palabras, para que el SNBP y la CNB den resultados se requiere que otras instituciones funcionen de forma adecuada. Esto no será posible si los mecanismos de presión son insuficientes o si el costo político de la inacción y la negligencia no aumentan.

Apostarle a la coordinación también conlleva riesgos pues la posibilidad de que el acomodo institucional en materia de seguridad y justicia cambie tras las elecciones de 2018 es elevada. Algunas propuestas de los candidatos y especialistas urgen que las funciones de seguridad pública se separen de la SEGOB. Al mismo tiempo, las procuradurías y fiscalías de las entidades se encuentran en proceso de transformación. Ambas situaciones modificarían el entorno próximo de la CNB.

La necesidad de conformar registros de diversa índole constituye un desafío considerable si tomamos en cuenta el tiempo que toma desarrollar metodologías, procesos y productos de registro de calidad. De acuerdo con la experiencia del ONC en la materia, le tomó aproximadamente 4 años al CNI del SESNSP desarrollar el instrumento CNSP/38/15 con fines meramente estadísticos. Las herramientas de las que depende el SNBP y que debe desarrollar la CNB, como el Banco Nacional de Datos Forenses y el Registro Nacional de Personas Desaparecidas y No Localizadas, deberían estar en operación en enero de 2019.

Debido a la importancia de los registros, a que la desaparición es una conducta violatoria de derechos humanos y a que se trata de un organismo permanentemente invitado a la Consejo Nacional de Seguridad Pública, recomendamos que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) sea integrada al SNBP. Ello lo consideramos relevante dado la experiencia que ha tenido documentando e investigando ciertos casos de desapariciones forzadas, así como en la creación del Sistema de Información Nacional de Personas Extraviadas y Fallecidas No Identificadas (SINPEF) que se encuentra constituido por tres registros: SINPEF Integración; Personas Extraviadas, Desaparecidas o Ausentes (SINDE) y Personas Fallidas No Identificadas (SINFANI).

Los retos descritos en los párrafos anteriores no son exclusivos del orden federal. Estos se replicarán en las entidades federativas y serán más difíciles en aquellas localidades con alta incidencia de desapariciones e impunidad, así como capacidades técnicas y económicas limitadas.

En otro orden de ideas, aún está pendiente definir cómo mejorar los servicios forenses en términos de la unificación de protocolos y la autonomía de estos. En este respecto, persisten dos visiones. Por un lado, están quienes optan por servicios forenses independientes. Por otro lado, están aquellos que promueven la reforma de procedimientos internos, pero no consideran viable independizar a dichas organizaciones. Resolver esta controversia debe ser una prioridad considerando la restructura de las fiscalías estatales y órganos del Poder Judicial a luz del sistema de justicia penal acusatorio.

Un pendiente más en este tema es garantizar que se legisle sobre la declaración de ausencia. Esta debe velar por la protección de los derechos de las víctimas indirectas de desapariciones y garantizar el derecho a la identidad y personalidad jurídica de la persona desaparecida. En este respecto, se recomienda partir de la experiencia jurídica de Coahuila ya que la ley específica distingue claramente la presunción de ausencia de la presunción de muerte.

Implementar la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas es un asunto prioritario para las autoridades en turno y para las que serán electas el próximo 1 de julio. En el ONC estamos convencidos de que esta es la modificación legal más significativa que se ha realizado en materia de desapariciones y que tiene el potencial de lograr mejores resultados que las acciones y políticas previamente realizadas.

Los invitamos a consultar nuestros dos fascículos sobre Desapariciones forzadas e involuntarias, disponibles en línea en:

Fascículo 1: http://onc.org.mx/wp-content/uploads/2017/02/fasciculo-desapariciones_digital.pdf

Fascículo 2: http://onc.org.mx/wp-content/uploads/2018/03/FINAL_digital.pdf

Área de investigación

Observatorio Nacional Ciudadano

@ObsNalCiudadano

[1] Esta información puede consultarse en pulsoslp.com.mx/2018/02/12/buscan-crear-fiscalia-para-busqueda-de-desaparecidos/