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“Operación Desabasto”

Así se generó el problema de medicamentos en el país

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Una serie de decisiones desde la transición de gobierno en 2018 y una mala ejecución en busca de combatir la corrupción provocó que miles de enfermos en el país no tuvieran sus medicinas a tiempo.

Alejandro Melgoza y Denise Tron / Impunidad Cero y Justicia Justa


Durante la transición de gobierno en 2018, el presidente Andrés Manuel López Obrador y su ya prospectado secretario de Hacienda, Carlos Urzúa Macías, establecieron un plan para que las compras públicas pasaran a la Oficialía Mayor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), con el fin de combatir la corrupción.

Esto incluyó a la compra consolidada de medicamentos para que un equipo de confianza del presidente tomara las riendas y se le quitaran estas facultades al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) quien desde 2013 compraba a nombre de instituciones de nivel federal, estatal y 23 hospitales de la Secretaría de Salud (SSA).

Para que se ejecutara el plan, el diputado Mario Delgado presentó una iniciativa en octubre de 2018 para reformar la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, “por petición expresa” del entonces presidente electo López Obrador. Los diputados del Partido Acción Nacional (PAN) se opusieron por considerar que se daba un “amplio espacio de poder al titular de la SHCP” lo que produciría un “alto grado de discrecionalidad”. La senadora, Martha Márquez, secretaria de la Comisión de Salud, relata que el Congreso aprobó una iniciativa sin analizarla. “Recuerdo haber argumentado que eso iba a generar más opacidad”, dice.

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Al tiempo que avanzaba, se sostenían reuniones de transición entre los gabinetes de salud del expresidente Enrique Peña Nieto y del presidente recién electo López Obrador. “Nos pareció en esos días que iban a meterse en un grave problema por los cuellos de botella que se iban a generar”, rememoró un ex alto funcionario de salud en referencia a las reformas.

Más de dos años después, cientos de familias protestan por la falta de medicamentos, especialmente los oncológicos, debido a que el gobierno en turno tomó una serie de decisiones sin estudios que previeran fallas en el abasto o el uso de programas piloto de implementación gradual que evitaran daños al suministro y garantizaran el acceso a la salud pública.

Tampoco se consideró quiénes serían los nuevos proveedores, y que estos tuvieran capacidad de atender la demanda de los hospitales y de distribuir en todo el país, un hecho que puede repercutir en la estrategia de vacunación contra la Covid-19 en los próximos meses. Esto de acuerdo con una investigación de Impunidad Cero y Justicia Justa, basada en decenas de entrevistas y la revisión de cientos de documentos públicos e internos, así como amparos y denuncias penales interpuestas por familias afectadas por el desabasto.


Reformas al vapor

Un día antes de que asumiera la presidencia López Obrador, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el decreto por el que quedaron aprobadas las modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, facultando desde ese momento a la SHCP como la única autoridad competente para realizar compras consolidadas.

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Con ello se modificó el ejercicio de recursos públicos y todas las compras públicas se concentraron en tres secretarías: la SHCP, la Sedena y la Semar. En el resto de las dependencias se eliminó la oficialía mayor, para limitar su poder de compra. Ahora, solo tienen una unidad de administración y finanzas, cuyo titular lo nombra la SHCP. Según oficios a los que se tuvieron acceso, la entonces oficial mayor Raquel Buenrostro “sugirió” perfiles políticos al frente. Con esta reforma solo la SHCP puede realizar las compras, lo que implicó que el IMSS ni siquiera pueda obtener los medicamentos que requiere para sus derechohabientes.

Si bien se otorgaron nuevas atribuciones a la SHCP, no se generaron las reglas de operación de este nuevo sistema. Por ejemplo, no se modificó la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público que, hasta este momento, señala a la Secretaría de la Función Pública (SFP) como la responsable de las compras consolidadas, a pesar de los cambios publicados en el decreto; tampoco se estableció en el Reglamento Interior de la SHCP qué unidad interna de la dependencia se encargaría de los procesos de compra. Ambas reformas siguen pendientes hasta el cierre de edición.

Sin que se hicieran estos cambios, el 1º de diciembre de 2018, el ex secretario de la SHCP, Urzúa Macías, notificó a todos los titulares de las dependencias los criterios de coordinación y el control presupuestario, de acuerdo con el oficio 0094 del 7 de diciembre de 2018. Más adelante, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2019, se le ordenó a todas las dependencias sujetarse a la contratación consolidada de los bienes y servicios ahí señalados, entre ellos, los medicamentos, cuya finalidad era obtener “mejores condiciones en cuanto a precio”.

A partir del 1º de enero de 2019, ninguna entidad del gobierno federal pudo comprar medicamentos, salvo la SHCP. Los estados también enfrentaron problemas, ya que antes el IMSS realizaba un procedimiento abierto en el que los gobiernos estatales se unían a la compra de medicamentos. Ahora cada quien tendría que comprar por su cuenta.

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Batalla sin plan

A comienzos de 2019 no había un problema de desabasto, ya que la demanda de medicamentos se suplió con los procedimientos de compra del IMSS en 2018. El equipo de transición de López Obrador participó en dicha compra consolidada. Bajo el nuevo esquema de compras, a cargo de la SHCP, se debían adquirir los medicamentos que se utilizarían durante el 2020, ya que la mayoría de estos contratos tienen una vigencia anual.

A una reforma incompleta en el sistema de compras, se sumó otro problema el 20 de marzo de 2019 cuando el presidente vetó a las tres principales distribuidoras de medicamentos en el país: Grupo Fármacos Especializados S.A. de C.V. (Grufesa), Distribuidora Internacional de Medicamentos y Equipo Médico S.A. de C.V. (Dimesa) y Maypo. A través del oficio 0090/03/2018, y sin seguir procedimientos previos, le comunicó a la SFP que impidiera “la participación en licitaciones o adjudicaciones directas a dichas empresas hasta que sepamos a ciencia cierta si no hubo en estas operaciones, corrupción y tráfico de influencias”.

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Fuentes de la industria farmacéutica consultadas desconocen la razón de lo que consideraron un “manotazo presidencial” sin sustento jurídico. En respuesta al veto, Grufesa y Maypo interpusieron juicios de amparo en contra de esta decisión, obteniendo ambas sentencias favorables; es decir, se consideró “improcedente” por no acreditar faltas en los contratos, como lo resolvieron los Juzgados Décimo y Décimo Primero de Distrito en Materia Administrativa de la Ciudad de México, constatado en los expedientes 573/2019 y 615/2019, respectivamente.

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Sin embargo, el daño ya estaba hecho. La falta de medicamentos se reflejó de forma inmediata en los antirretrovirales, utilizados para hacer frente al VIH, por lo que integrantes del Movimiento Nacional de la Salud (MNS) protestaron a principios de mayo de 2019.

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Para el presidente las “campañas de desabasto”, como él mismo nombró a las protestas por la falta de medicamentos suscitadas en ese lapso, se trataron de presiones de la industria farmacéutica: “Quieren jugar a las vencidas […] quieren obligarnos, presionarnos, a que les compremos a los mismos de manera arbitraria las medicinas y caras. ¡Pues no!”.

Por otra parte, se suscitó un problema con la empresa Laboratorios Pisa -cuya distribuidora es Dimesa-. Las autoridades suspendieron la línea de producción del metotrexato de esa farmacéutica, uno de los principales medicamentos para el cáncer infantil, derivado de una visita de verificación a cargo de la Comisión Federal de Protección Sanitaria (Cofepris).“No podrá producir y distribuir el producto Metotrexato solución inyectable en las diferentes presentaciones hasta que esta autoridad sanitaria lo determine”, según el oficio 19-MF-3309-01748-MO.

La Cofepris clausuró 7 de las 17 plantas de Pisa por el hallazgo de una supuesta bacteria en productos para tratamientos oncológicos. La autoridad aseguró que recibió una denuncia anónima sobre ocho pacientes del Hospital para el Niño Poblano que tuvieron reacciones adversas al medicamento en febrero de 2019, aunque no proporcionó mayor información.

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Oficialía sin experiencia

La entonces oficial mayor de la SHCP, Raquel Buenrostro, anunció el 24 de mayo de 2019 un nuevo modelo de compras. Aunque en pasadas administraciones nunca se hizo una compra consolidada a mitad de año, la escasez de medicamentos forzó al gobierno a comprar de nuevo. “La posible escasez de medicamentos y materiales de curación se debe a la planeación deficiente de 2018”, dijo.

Buenrostro criticó la compra consolidada del IMSS 2018-2019, pasando por alto que el equipo de transición de López Obrador participó en ella, por lo que también eran responsables de esa planeación, de acuerdo con tres fuentes presentes en esas reuniones.

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Respecto a la compra del segundo semestre, el proceso de licitación culminó el 30 de junio de 2019. Sin embargo, solo se compraron 16 de los 36 fármacos para el tratamiento del cáncer en niños, niñas y adolescentes. Entre los faltantes estaban el metotrexato en solución inyectable y la vincristina, un medicamento utilizado para algunos tipos de leucemia. Estas adquisiciones se hicieron públicas en Compranet hasta el 1 de octubre de 2019.

En un comunicado, las autoridades señalaron que “se declararon desiertas algunas claves de medicamentos y materiales de curación. Lo anterior en razón de que no se presentaron proveedores al proceso o lo hicieron con precios mayores a los de referencia”.

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El problema real era el veto presidencial, que impidió comprar medicamentos a las tres empresas nacionales proveedoras. Esta situación reveló el desconocimiento del sector por parte de la SHCP, pues estas empresas no solo ofrecían los insumos necesarios para el gobierno, sino su distribución y almacenaje. A las farmacéuticas les resulta rentable vender su producto a una de las distribuidoras, debido a la complejidad de distribuir en todo el país y a que no cuentan con una red para ello.

A sabiendas de las claves desiertas, la SHCP y la SSA informaron que el abasto de medicamentos estaba garantizado: “Por un lado, existe un contrato consolidado suscrito por la administración anterior, el cual concluye hasta el 31 de diciembre de 2019. Por otro lado, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público prevé la posibilidad de llevar a cabo adjudicaciones directas de manera inmediata”. La mayoría de esos contratos se celebraron entre las instituciones de salud y las empresas vetadas por el gobierno.

Estas decisiones afectaron la disponibilidad y no se acompañaron de una alternativa para sostener el requerimiento de insumos. Los hospitales que tenían contratos con estas farmacéuticas sufrieron desabasto. El 26 de agosto de 2019, familias de niños y niñas con cáncer bloquearon el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México ante la falta de metotrexato en el Hospital Infantil de México de la SSA y en el Hospital 20 de Noviembre del ISSSTE.

En ese momento, el secretario de Salud, Jorge Alcocer, reconoció que esto se debía a un problema con Pisa, cuyo lote del medicamento fue detenido por la Cofepris. El secretario declaró respecto al desabasto de metotrexato: “Si no se da una dosis, puede esperarse algunos días, no hay ninguna urgencia”. Alcocer también afirmó de forma equivocada que este medicamento podía sustituirse por otro.

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El desabasto de metotrexato en algunos hospitales -no adquirido en la compra del segundo semestre de 2019- obligó a las autoridades a realizar una compra de emergencia a una farmacéutica francesa. El 21 de septiembre de 2019 se anunció la llegada del metotrexato a México. Sin embargo, el medicamento de Laboratorios Mylan fue adquirido sin contar con el registro sanitario de la Cofepris, de acuerdo con Mexicanos Contra la Corrupción y la impunidad.

El principal problema con el desabasto de metotrexato es que se utiliza en casi la mitad de los tratamientos de niños y adolescentes con cáncer. Con más de 18 mil pacientes activos, cada año se diagnostican 5 mil nuevos casos, siendo esta la primer causa de muerte de los infantes entre 5 y 14 años, según la Asociación Mexicana de Ayuda a Niños con Cáncer.

El metotrexato y otros 35 medicamentos integran la lista de los tratamientos oncológicos en México. Las quimioterapias se basan en la combinación específica de estos medicamentos, siguiendo protocolos adaptados y aprobados por el Consejo de Salubridad General. La efectividad del tratamiento radica en que se suministre en tiempo y conforme a los protocolos.


Más compras fallidas

El 11 de octubre de 2019 se publicó el acuerdo en el que Arturo Herrera le delegaba facultades a la Oficialía Mayor para implementar estos procedimientos. Hasta ese momento se le instruyó legalmente para establecer los lineamientos para las compras consolidadas. Solo ocho días después se dio a conocer en conferencia de prensa el inicio de la compra de medicamentos para 2020.

Sin contar con reglas claras, la Oficialía Mayor se limitó a señalar que únicamente se comprarían medicinas a los titulares de registros sanitarios; que se buscaría más de un proveedor para un mismo fármaco (vía abastecimiento simultáneo); y que se obtendría información sobre la capacidad productiva de los proveedores y las disponibilidades en cuanto a fechas de entrega.

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De acuerdo con las revisiones de Impunidad Cero y Justicia Justa, así como las propias palabras de la Oficialía Mayor en esa conferencia, el gobierno federal no había logrado romper con las adjudicaciones directas de la administración anterior.

También se anunció que se adquirirían por adjudicación directa varios medicamentos como los oncológicos, antirretrovirales, cardiovasculares, vacunas, entre otros. El calendario de la SHCP pretendía que la compra de oncológicos concluyera el 1º de noviembre de 2019, pero hasta el 20 de marzo de 2020 se hizo la primera adjudicación, y dos más se hicieron a finales de abril.

El retraso fue inminente. Fue hasta el 15 de noviembre de 2019 que se publicaron los escasos Lineamientos de la Oficialía Mayor para una compra millonaria. Al término del 2019, la federación sabía que no había adquirido medicamentos para 2020. Los estados afrontaron una doble crisis, desarrollar una estrategia de compra propia y una asfixia por la desaparición del Seguro Popular, que los dejó sin la principal fuente de financiamiento para los tratamientos de cáncer.

El 22 de enero de 2020 un grupo de padres de niños con cáncer se manifestaron, por segunda ocasión, en el AICM. “El cáncer no espera”, decían las pancartas. Esto llevó, nuevamente, a una reacción de emergencia por parte de la Oficialía Mayor que, mediante un comunicado, anunció que ya se habían entregado 451 piezas de vincristina al Hospital Infantil de México.

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Al día siguiente, en la conferencia matutina, el presidente ya no culpó a las farmacéuticas, sino a los directivos de los hospitales y a los médicos, pese a que la Oficialía Mayor era la responsable de cumplir con las adjudicaciones de medicamentos para 2020.

El Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios de la SHCP dictaminó favorable el 20 de marzo de 2020 en la Sesión Extraordinaria 04/2020, la adjudicación directa de siete medicamentos -de los 36 para el cáncer infantil- a la empresa argentina Laboratorios Kemex y a Ultra Laboratorios. También se le adjudicaron 13 medicamentos a Zurich Pharma.

Ese mismo día, la empresa Zurich Pharma le informó a la Oficialía Mayor que se desistía de tres medicamentos oncológicos porque se encontraba impedida para proveerlos al 100%. Esto llevó a que la Oficialía Mayor iniciara un nuevo procedimiento que concluyó un mes después. El 21 de abril realizó una segunda adjudicación directa -la 11/2020- a Alvartis Pharma y a Laboratorios Kemex, para que surtieran esos medicamentos.

En estos procedimientos se adjudicaron 20 medicamentos oncológicos para ocho instituciones y dependencias. Finalmente, el 28 de abril, la Oficialía Mayor llevó a cabo una tercera adjudicación directa para PEMEX, bajo el número 12/2020, con Zurich Pharma y Laboratorios Kemex.

De acuerdo con los amparos consultados, se desconoce si la Oficialía Mayor compró lo suficiente para atender a dichos institutos para los meses restantes de 2020. Sin embargo, no se realizaron estas compras a tiempo y no hubo disponibilidad de medicamentos durante enero, febrero y los primeros 20 días de marzo de 2020, situación que se extendió hasta abril. Las tres compras no se hicieron oportunamente para proveer medicamentos oncológicos en los Hospitales públicos. No obstante que se habían hecho las adjudicaciones, los medicamentos comprados tardaron en llegar a los hospitales. A esto se sumaría el colapso del sector salud con la Covid-19.

Al paso de estos dos años, el gobierno en turno ha culpado a diferentes entes por el desabasto, sin dejar de recurrir a las prácticas de sexenios pasados, lo que ha abierto nuevos caminos para que la opacidad continúe su paso y siga la falta de medicamentos y los problemas con la distribución, no solo en los fármacos oncológicos, sino en todos los insumos médicos.



Cronología

  • Investigación: Alejandro Melgoza y Denise Tron
  • Coordinación: Iñigo Arredondo, Miguel Gómez e Irene Tello
  • Edición: Bianca Bolaños, Mariana Flores, Miguel Gómez e Irene Tello
  • Asesoría: Mariana Ruiz
  • Análisis de bases de datos: Valentina León
  • Diseño web: Miguel Ángel Garnica
  • Fotografías: Cortesía Familias del Movimiento Nacional de Salud

Esta serie forma parte de las investigaciones realizadas por las organizaciones Impunidad Cero y Justicia Justa sobre temas de impunidad en materia de salud pública.