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Por Carlos Scartascini
¿Pueden las evaluaciones de impacto hacer una diferencia? ¿Evaluar es buscar una llave donde la luz es más fuerte, o donde en realidad se perdió?
La respuesta es un rotundo sí, pero por razones muy distintas a las que generalmente imaginamos. El argumento que hago en esta nota es que las evaluaciones de impacto son importantes no sólo por su efecto directo en mostrar cuáles políticas funcionan y cuáles no, sino porque también pueden ser un instrumento para cambiar el equilibrio político que determina la calidad integral de las políticas. Instituir y desarrollar una cultura de evaluación puede ayudar a construir capacidades gubernamentales más fuertes y políticas públicas mejor alineadas con los objetivos de desarrollo.
Las evaluaciones de impacto son importantes.
La mayoría de las personas están de acuerdo con que la evaluación de las políticas es necesaria para averiguar si realmente tienen algún impacto, así como la dirección y el tamaño de ese impacto. La evaluación permite calcular el costo-beneficio de operar a escala y por otra parte de replicar intervenciones. En particular las pruebas de control de asignación aleatoria ("RCT's"por sus siglas en inglés), se han vuelto muy populares por que la asignación al azar de los participantes en los programas aumenta la probabilidad real de efectos positivos con independencia del programa. Como el Informe de desarrollo efectivo 2014<http://deo.iadb.org/2014/
¿Las RCT's responden las principales preguntas de desarrollo?
No necesariamente. Las evaluaciones de impacto son sólo una herramienta para iluminar a los profesionales del desarrollo. Por ejemplo, las RCT's realizados por The Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab ( en materia educativa han ayudado a identificar diversas maneras de aumentar la matrícula y la asistencia escolar, numerosas estrategias para mejorar el aprendizaje de los estudiantes , y la amplia variación en el costo -efectividad de los diferentes programas. Aún así, como Ricardo Hausmann señala, mientras que la educación es sin duda importante, el impacto de la educación en el crecimiento económico no es tan clara. En promedio, el nivel de educación ha aumentado en casi 4 veces en los últimos 50 años, mientras que el ingreso per cápita ni siquiera ha duplicado en el mismo período. Por otra parte, países como China comenzaron con menos educación que México y cometieron menos avances educativos, pero aun así han podido crecer mucho más rápido. En consecuencia, el impacto de la RCT puede ser importante en muchas áreas, pero al margen de las principales cuestiones de desarrollo.
Además, como Lant Pritchett y Philipp Krausehan escrito con destreza, muchos países han tenido muy buenos resultados sin necesidad de utilizar pruebas rigurosas, mucho menos RCT's; ningún país desarrollado actual se apoyó demasiado en las RCT's durante su proceso de desarrollo. Los países que han acogido malas políticas no lo hicieron necesariamente porque carecían de información. Existe suficiente información sobre el efecto pernicioso de la impresión en exceso de dinero o de generar grandes déficits para incrementar el gasto corriente rígidos, que los agentes políticos de todo el mundo ignoran. Del mismo modo, a pesar de una amplia evidencia de que el control de precios tiende a reducir la oferta, a la creación de mercados negros, y da lugar a muchos resultados perversos a largo plazo, muchos políticos todavía los siguen utilizando.
¿Qué caracteriza a los países que van mejor?
Un denominador común entre los países que lo hacen bien, no es que lleven a cabo más RCT's, sino que tienden a tener mejores características en sus políticas públicas. Como en La política de políticas públicas y en publicaciones posteriores hemos argumentado, para tener éxito, las políticas deben ser estables, es decir, que cambien en respuesta a las condiciones económicas, en lugar de los cambios en los vientos políticos. Las políticas deben ser adaptables, de tal manera que puedan ser ajustadas o reemplazadas cuando sea necesario, de manera coordinada entre los diferentes organismos y niveles de gobierno; bien implementadas, aplicadas, y eficientes. Por último, deben ser "de interés público" para promover el bienestar general, en lugar de recompensar a individuos específicos, facciones o regiones. La evidencia ha demostrado que esas características, son absolutamente críticas. Una política que sea denominada como "mejor política" que carezca de credibilidad y de no fomentar cooperación a largo plazo en la esfera política puede ser mucho menos eficaz que una menos ideal, pero estable y bien implementada. De hecho, una creíble, aunque imperfecta, política puede tener una gran virtud. Desafortunadamente, los países en desarrollo se quedan atrás en la calidad de las características de las políticas que hacen a largo plazo, que hacen de la formulación de políticas, procesos eficaces.
El conjunto de los países que lo hacen bien tienden a tener una burocracia estable y profesionalizada, un Congreso institucionalizado, partidos políticos programáticos e institucionalizados y un poder judicial independiente. En otras palabras, tienen especialistas que pueden poner en práctica esas políticas (burócratas profesionalizados), y terceros actores que pueden decirle al gobierno cuando las políticas no funcionan (trabajando mecanismos judiciales y de rendición de cuentas). Por otra parte, los gobiernos tienen que preocuparse por la mejora de las políticas públicas; es decir, que internalizan el efecto a largo plazo de sus acciones (sólo es posible cuando los actores tienen un interés a largo plazo y toman en cuenta el costo de las acciones de los actores actuales -institucionalizados.)
¿Cuál es entonces el valor de las RCT's para los países en desarrollo?
En primer lugar, en los países con bajas capacidades, la realización de estudios piloto en condiciones rigurosas de evaluación puede ayudar a los responsables de las políticas a alejarse políticas de bajo rendimiento. Esto es particularmente importante en los países en desarrollo, donde escasos recursos tienen muchos usos en competencia.
En segundo lugar, y esto es lo esencial de esta nota, las RCT's podrían ser una manera de forzar a los países a salirse de un equilibrio perverso. Demasiados países en desarrollo sufren de congresos de calidad inferior. Sus legisladores carecen de experiencia y personal profesional y, en muchos casos, parecen no estar comprometidos a invertir en las capacidades de la institución a la que pertenecen. Demasiados países son atendidos por servidores públicos en los que el empleo depende más en el clientelismo político que el mérito o habilidades técnicas. Con pocas excepciones, la independencia judicial es un oxímoron. En varios países, los tribunales están perdiendo incluso la poca autonomía que alguna vez tuvieron. En muchos países, los partidos políticos son una rareza y los políticos cambian etiquetas partidarias todas las elecciones, lo que reduce la probabilidad de la internalización de sus acciones.
La comunidad internacional debe ayudar a la región a fortalecer esas instituciones. Lo cual, como hemos argumentado ya (Scartascini y Tommasi, 2014, no significa insistir en la llamada "legislación perfecta". Tampoco significa tener que verter dinero para infraestructura material, como ordenadores, que no tendrá ningún efecto, cuando las propias instituciones son defectuosas. Por el contrario, implica el uso de experiencia e influencia financieras para forzar a los gobiernos a invitar a la oposición y a cuánto actor político resulte necesario como jugadores a la mesa en el interés de apoyar la creación de instituciones, aceptando el progreso gradual y "apuestas seguras", y tratando de crear incentivos que empujen a los actores políticos a ignorar las tentaciones políticas de corto plazo a favor del consenso y la cooperación a largo plazo. Aquí es donde las RCT's y las evaluaciones de impacto pueden hacer una diferencia. Obligando a que las decisiones políticas se tomen con base en pruebas sólidas derivadas precisamente de esas RCT's las cuales generarán condiciones necesarias para construir una mayor capacidad local. Si las políticas tienen que ser evaluados, es menos probable que se pueden cambiar a voluntad de una administración a otra, cuando están funcionando adecuadamente. Por otra parte, sería más fácil para los políticos oponerse a políticas que no funcionarían, pero que están siendo forzados a través del sistema por motivos clientelistas. Como las autoridades gubernamentales entrevistadas en este vídeo atestiguan, la evaluación ayuda a aumentar su capacidad en la toma de decisiones.
Esperemos que muy pronto, seamos capaces de buscar la llave en dónde se perdió. Seguramente, más y mejor evaluación arrojará mayor luz más a los problemas clave identificados por otras investigaciones analíticas y empíricas. Esperemos también, que presionando por más y mejor evaluación en aquellos países con capacidades gubernamentales reducidas en los que la comunidad internacional tiene una clara participación también pueda conducir a mejoras en la capacidad local y un mejor equilibrio político a largo plazo.
Carlos Scartascini obtuvo su Doctorado y su Master en Economía en George Mason University (EE.UU.), y su Licenciatura en Economía en la Universidad Nacional del Sur (Argentina). En George Mason University recibió el premio "William Snavely Award for Outstanding Achievement in Graduate Studies in Economics". Actualmente, trabaja como Economista Principal en el Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo, donde se especializa en temas de fortalecimiento y modernización del Estado. En el Banco, ha liderado varios proyectos con implicancias de política, como el de evasión impositiva en municipalidades de Argentina (aquí un video resumen), de reforma impositiva en América Latina, de desarrollo de los marcos fiscales de mediano plazo y de presupuestación por resultados, de instituciones presupuestarias, y sobre los procesos de decisiones públicas en América Latina, entre otros.
