Dos caras del gasto en seguridad y justicia: entre lo público y lo privado

El economista John Maynard Keynes afirmaba que lo importante para el gobierno no es hacer cosas que los individuos ya están haciendo, y hacerlas un poco mejor o un poco peor; pero hacer aquellas cosas que en este momento no se hacen en absoluto [1] . Creemos que el sentido de esta cita es adecuado para problematizar las dos caras del gasto en seguridad y justicia. A la luz de la ineficiencia relativa del gobierno en estos ámbitos, ¿es la vía privada una solución preferible? ¿Qué balance entre lo público y lo privado permitiría coproducir seguridad ciudadana y justicia para todos?

Tomando en cuenta que el sistema fiscal empieza y termina en el ciudadano, es decir, que los impuestos que paga, los termina recibiendo del Estado de una u otra forma, una persona termina adquiriendo seguridad desde dos vías: la del gasto público (vía sus impuestos) y la del privado (vía su bolsillo). En este artículo se analizará dicha compra desde ambas perspectivas. Se utilizan datos de las Cuentas Públicas (2012-2016) así como de encuestas y censos del INEGI.

Lo público

Jordan y William (Jordan Amos, 1984) [2] mencionan que la seguridad nacional no sólo vela por la protección de las personas y del territorio físico, sino que también representa la protección de intereses políticos y económicos que, si se pierden, amenazan los valores fundamentales del Estado. Y en este afán keynesiano de no perder las “ virtudes ” del Estado, es en que se ha basado la política nacional de seguridad, en donde se ha asumido, erróneamente, que gastar más, es gastar mejor.

En línea con el objetivo “ México en paz ”, del Plan Nacional de Desarrollo (PND), el gasto público destinado a seguridad [3] y justicia tuvo un aumento real de 15.2% en el periodo 2012-2016. De este incremento, destaca la evidente prioridad (al menos en el gasto) que se le ha dado a la subfunción “ Reclusión y readaptación social”. Este rubro, a cargo de la Administración del Sistema Federal Penitenciario, tiene el objetivo de implementar medidas que reduzcan incidencias suscitadas por las personas privadas de su libertad, para así coadyuvar en el proceso de reinserción social. Estos recursos aumentaron 50.0% en términos reales en el periodo mencionado, creciendo, en promedio, 8.5% cada año el dinero destinado a estos fines.

Siendo la subfunción del gasto en seguridad que más creció en este sexenio, resalta el contraste que surge al observar los datos de población de los centros penitenciarios. Si el objetivo de dicha subfunción es mejorar la calidad de estancia de los presos durante su reclusión, un exceso de población en el penal, difícilmente va acorde con los objetivos de esos recursos. Y es que, considerando los Censos Nacionales de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales, se observa que de 2012 a 2016, hubo en promedio, para cada una de las 267 prisiones de México, un exceso de 198 reos.

Contrario a lo que los keynesianos más estrictos profesaban, una mayor intervención del gobierno no necesariamente garantiza la consecución de resultados. Es decir, gastar más no implica ser más eficaz, como lo muestra la Gráfica 1. En esta se observa que no existe una relación lineal entre el presupuesto destinado a un penal y la relación capacidad/población de dicho centro penitenciario. En un escenario utópico, se esperaría una relación lineal negativa que debería comenzar en el extremo izquierdo superior, terminando en la parte inferior derecha, justo donde la relación población/capacidad sea igual a 1 (donde el penal operaría sin exceso de población ni con capacidad ociosa).

Dos caras del gasto en seguridad y justicia: entre lo público y lo privado

Sin embargo, la figura muestra que existen muchos penales que operan con sobrecupo, independientemente de su presupuesto. Una muestra de esto son los centros penitenciarios del centro del país que, a pesar de haber gastado más, no lograron reducir el sobrecupo en sus instalaciones.

Si bien esta nota no tiene fines de proponer acciones específicas sobre cómo mejorar la eficiencia del gasto público en reclusión y readaptación social, vale la pena generar consciencia sobre la, no mínima, cantidad de recursos destinados a este rubro, considerando que los resultados, en materia de población del centro, no han mostrado mejoría.

Para ello, es necesario contemplar no sólo el monto erogado, sino también el costo de oportunidad de esos recursos. En 2016, por ejemplo, el presupuesto ejercido por todos los centros penitenciarios del país ascendió a $15,473.6 millones de pesos. Tomando en cuenta que la población de reos en ese año fue de 188,262 individuos, implica que en tal año se gastaron $82,191.7 por preso. A fin de dimensionar, en ese mismo año, el gobierno federal destinó, por alumno de educación básica, un gasto de $21,334.7. Es decir, en 2016, el gobierno gastó, por prisionero, 3.9 veces más, que por la educación de un alumno de primaria. No queda claro cómo este gasto está mejorando el sistema penitenciario o si en realidad, los recursos invertidos se están ejerciendo adecuadamente.

En esta constante búsqueda keynesiana de priorizar la cantidad sobre la calidad, el gobierno federal ha destinado una cantidad importante de recursos a algo que ha demostrado ser inmune al nivel de gasto. Quizá ya sea tiempo de que empecemos a reordenar las prioridades del gasto público en esta materia y de paso, ser conscientes de que, como contribuyentes, estamos adquiriendo un sistema penitenciario caro y deficiente.

Lo privado

Cualquier análisis serio del gasto en seguridad estaría incompleto si ignoráramos las erogaciones que hogares y empresas realizan para proteger su patrimonio y sus vidas. Es seguro que en nuestros hogares hemos destinado recursos para adquirir desde artículos básicos como candados y cerraduras hasta la instalación de cámaras o la contratación de personal de seguridad privada. De la misma forma, las empresas optan por asignar recursos para evitar la victimización en diversas escalas.

Una parte de estos gastos resulta bastante racional y normal dado el contexto económico y social en las ciudades de cualquier continente. Instalar una chapa o contratar un seguro de automóvil individual o de mercancías son acciones regulares que complementan los quehaceres del gobierno. Incluso las medidas privadas pueden tener efectos mucho más potentes e inmediatos que las acciones de las autoridades. Ejemplos de lo anterior abundan en la literatura: la instalación de sistemas de geolocalización como Lojack (Levitt y Ayres, 1998) [4] , inmovilizadores electrónicos de motores a distancia (van Ours y Vollaard, 2015) [5] así como iniciativas más complejas de acción colectiva como los distritos industriales de mejora ( business improvement districts o BID) (Cook y MacDonald, 2010) [6] .

Cuando los gastos en seguridad se tornan sumamente onerosos comenzamos a observar distorsiones de consumo y producción así como efectos distributivos nada despreciables. Pensemos, por ejemplo en efectos productivos, ¿cuántos millones de pesos ha destinado Pemex para combatir el robo de hidrocarburos? La cifra asciende a más de 28 mil millones de pesos desde 2008. Sin duda, el costo de oportunidad de estos recursos es elevadísimo considerando que pudieron ser utilizados para hacer más competitiva a la empresa de cara a la reforma energética. Un ejemplo de distorsiones de consumo ligadas a la inseguridad es que familias se muden a vecindarios más seguros pero con precios de renta mayores.

Los efectos distributivos ocasionados por incrementos de la incidencia delictiva son el objeto de estudio de Di Tella et. al. (2010) [7] . Muestran cómo afecta una ola de crimen a los hogares argentinos según su nivel de ingresos y actividades disuasorias emprendidas. Los resultados de su investigación señalan claramente un diferencial entre la victimización de hogares pobres y ricos. Sin embargo, dicho diferencial cambia en función del tipo de victimización. Cuando se compararon las tasas de incidencia delictiva en la calle no se apreciaron diferencias entre ricos y pobres mientras que al comprar las tasas de incidencia en el hogar las diferencias eran muy acentuadas.

Una explicación de lo anterior es que los grupos de ingresos más altos están más dispuestos a pagar por mecanismos de protección en el hogar que los grupos de ingresos más bajos. En contraste, la adaptación de las víctimas ante experiencias delictivas en la calle es relativamente barata por lo que las estrategias de ricos y pobres no difieren mucho. Dicho artículo tiene una implicación de política pública muy importante pues es probable que el gasto en seguridad de hogares con alto ingreso genere externalidades negativas a través del incremento de incidencia delictiva para hogares pobres. Tememos que este efecto no es exclusivo de los hogares sino que afecta a las empresas.

Un factor a considerar en el análisis del gasto privado es que las funciones no son las mismas que las desempeñadas por el sector público. Esto no quiere decir que los hogares y empresas no fondeen parcialmente dichas funciones a través del pago de impuestos o que los privados no participen en estas [8] sino que la naturaleza del gasto privado es distinta.

De acuerdo con Yezer (2014) [9] el gasto se puede clasificar según los diferentes efectos que producen en el mercado de crímenes y en el balance entre beneficios privados versus sociales. Para este autor hay 3 tipos básicos: 1) gastos que ocasionan únicamente desplazamiento de la victimización y tienen beneficios privados excluyentes, 2) gastos secundarios que reducen la tasa de retorno de los delitos y cuyo beneficio social puede exceder al beneficio privado y 3) gastos que generan beneficios sociales mucho mayores que el beneficio privado porque incrementan la probabilidad de sanción y reducen la incidencia delictiva para todas las víctimas potenciales.

En la práctica, distinguir entre cada tipo de gasto requiere un ejercicio empírico más específico. Si observamos los datos que nos ofrece la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) en relación con el gasto ejercido en medidas de protección contra la delincuencia se tiene que la magnitud a nivel nacional fue de casi 82 mil millones de pesos (mdp) en 2016, lo que en términos de 2018 equivale aproximadamente a 93 mil mdp.

Al analizar el gasto ejercido por persona entre 2012 y 2016, se denota que, en promedio, este tipo de gastos ha crecido ligeramente en términos reales (punto negro dentro de la caja). Dicho crecimiento también se mantiene al analizar el comportamiento de la mediana (línea negra horizontal).

Dos caras del gasto en seguridad y justicia: entre lo público y lo privado

Otro elemento que se observa en la Gráfica 2 es el rango del gasto anual por persona. Al comparar el rango (la diferencia entre el máximo y el mínimo) entre 2012 y 2016 se denota un rango menor, es decir, el gasto por persona es cada vez más similar entre entidades federativas. Cabe destacar que los habitantes de Baja California Sur son los que más han gastado en medidas de protección de forma sistemática, prácticamente más de 3 500 pesos por año en promedio.

Gráfica 2 Elaboración propia con base en la ENVIPE 2013-2017. Base 2018.

Es lógico suponer que esta medición del gasto privado sea muy cruda por lo que percibir efectos distributivos o patrones de gasto más sólidos como lo permitiría un producto como la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) no es factible o bien, requiere de datos de otras fuentes. Asimismo, la evidencia de la ENVIPE no nos permite desagregar el gasto conforme a la clasificación de Yezer [10] por lo que desconocemos si el gasto privado complementa al gasto público o si las erogaciones de los hogares generan más beneficios privados que sociales.

Una mirada al futuro del gasto

Ya sea porque el sector sufra en alguna medida la enfermedad de costos de Baumol [11] o porque las autoridades sigan priorizando funciones como la reclusión y readaptación social por encima de la procuración de justicia y la formación de cuerpos policiacos, es inevitable que el gasto público en seguridad y justicia seguirá creciendo sin que haya garantía de mejoras contundentes y sostenibles de las condiciones de seguridad y justicia.

De igual forma, ante la falta de resultados y el clima de incertidumbre actual, los hogares y las empresas destinarán recursos escasos para adquirir protección o la ilusión de esta. Esto implica distorsiones de producción y consumo que, de una forma u otra, impactan en la calidad de vida y el bienestar social.

En una sociedad como la nuestra, en la que un oneroso gasto privado en busca de seguridad complementa a un gasto público, también sumamente costoso, los costos de oportunidad se convierten en sinónimo de costos de transacción. ¿Cuánto nos está costando protegernos en términos individuales y colectivos?, ¿qué estamos desatendiendo al tratar de cuidarnos? La seguridad, como cualquier otra toma de decisión, implica costos privados y públicos, sociales y económicos, que se deben evaluar cada vez que se compre un candado o se paguen impuestos.

Alejandro Limón @LimPortillo

Economista

Manuel Vélez @VelezManuel @ObsNalCiudadano

Coordinador de Estudios Especiales del Observatorio Nacional Ciudadano

[1] Keynes, J. M. (2009). The End of Laissez-Faire: The Economic Consequences of the Peace. BN Publishing

[2] Jordan Amos, T. W. (1984). American National Security, policy and process. Hopkins University Press.

[3] Considerando las funciones de gasto “Orden, seguridad y justicia”, “Soberanía/Seguridad nacional”, “Asuntos de orden público y seguridad interior”, “Seguridad nacional” y “Justicia”, de las Cuentas Públicas de 2012-2016.

[4] Levitt, S. y Ayres, I. (1998). Measuring Positive Externalities from Unobservable Victim Precaution: An Empirical Analysis of Lojack. The Quarterly Journal of Economics. 113(1), 43-77.

[5] van Ours, J. C. y Vollaard, B. (2015). The Engine Immobilser: A Non-Starter for Car Thieves. The Economic Journal. 126, 1264-1291

[6] Cook, P. y MacDonald, J. (2011). The Role of Private Action in Controlling Crime. En Cook, P., Ludwig, J. y McCrary, J. (2011) (eds). Controlling Crime: Strategies and Tradeoffs. Chicago: The University of Chicago Press, 331-363

[7] Di Tella, R., Galiani, S. y Schargrodsky, E. (2010). Crime Distribution and Victim Behavior during a Crime Wave. En Di Tella, R., Galiani, S. y Schargrodsky, E. (2010) (eds). The Economics of Crime: Lessons for and from Latin America: National Bureau of Economic Research, 175-206

[8] Tanto en México como en diversos países, la participación del sector privado en el sector está en expansión. Se involucran en funciones como la reclusión y readaptación social, sistemas de defensa e inteligencia, entre otras.

[9] Yezer, A. (2014). Economics of Crime and Enforcement. M.E. Sharpe

[10] Íbid

[11] Para mayor detalle consultar: http://www.eluniversal.com.mx/observatorio-nacional-ciudadano/padece-la-seguridad-la-enfermedad-de-costos