El nacimiento de una fiscalía especiali-zada en perseguir los delitos electorales, pedida por consenso de todos los partidos en 1994, se dio en un contexto de violencia política sumamente complicado del país y como una manera de constatar que la vía del acuerdo, pero sobre todo del derecho y de las instituciones, era la vía correcta para encauzar los conflictos y resolver pacíficamente las diferencias. La apuesta fue la de inhibir las conductas más frecuentes que entonces enturbiaban y deslegitimaban los procesos electorales, mediante una atención penal específica.

Sin embargo, la materia penal electoral ha avanzado poco o nada desde entonces. El catálogo de delitos sigue siendo el mismo, y salvo algunos cambios operativos, el diseño de la Fepade no ha variado. A diferencia de lo que ocurrió en el terreno de la administración de los procesos electorales y de la justicia electoral, donde se tendría una transformación radical, en el ámbito penal, complemento indispensable a los dos primeros, los cambios han sido prácticamente inexistentes. Ha sido, sin duda, el campo más descuidado en el proceso de reforma y actualización de las normas que rigen esta materia. La prueba es que la reforma de 1996, transformadora en muchísimos sentidos, omitió todo lo que a los tipos delictivos y su persecución se refiere. Ello provocó que el marco normativo penal rápidamente quedara rebasado ante lo vertiginosa que resulta la dinámica político-electoral.

Particularmente desde el año 2000 una serie de nuevos fenómenos se presentaron poniendo a prueba la capacidad de las autoridades electorales para enfrentarlos. Sobre todo en el campo del financiamiento a la política, de la actuación de diversos sujetos a través de los medios y de la fiscalización a que deben someterse los partidos, el rezago legislativo fue evidente.

Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, en los que tanto el IFE como el TEPJF tienen, a través de su capacidad reglamentaria y de la posibilidad de interpretar las normas y emitir criterios jurisprudenciales, un instrumento para adecuarse a las exigencias que los diversos contextos políticos presentan, en el ámbito penal la estricta aplicabilidad del tipo delictivo constituye un límite difícilmente franqueable para la autoridad persecutora de los delitos.

Pero, además, desgraciadamente la fiscalía ha demostrado en el pasado una criticable actuación por su parcialidad y su ineficacia en la persecución. El contrastante papel que jugó la Fepade en los casos Pemexgatge y Amigos de Fox, o si se quiere, su diligente actuación (en primera instancia) en un caso y su burda omisión en el segundo hablan por sí mismos y demuestran el sesgo político que tuvo en su actuación.

El problema de la dependencia de la autoridad perseguidora de los delitos respecto de los gobiernos es un problema que rebasa el ámbito electoral y del que depende en general la calidad de nuestra democracia, es cierto, pero su autonomía es doblemente necesaria cuando hablamos de esta materia. De no concretarse una verdadera autonomía de la PGR (estructural y no sólo técnica), sí resulta indispensable, al menos, que la Fepade salga de la órbita del Ejecutivo.

El proceso electoral federal de 2006, el más competido de nuestra historia, vino a agravar las cosas; éste fue una dura prueba para los procedimientos y las instituciones electorales establecidas. Nuevas conductas ilícitas se presentaron, poniendo en evidencia las carencias legislativas (ilícitos no penados) y creando un contexto de exigencia nunca antes pensado para los órganos electorales. El caso de la campaña del Consejo Coordinador Empresarial, claramente prohibida por la ley, pero sin tener aparejada una sanción, es un ejemplo determinante de esas limitaciones.

Por ello, a mi juicio, la ruta de la reforma en esta materia debería seguir dos ejes centrales: a) la actualización del catálogo de delitos electorales incorporando nuevas conductas irregulares así como sus sanciones (haciendo un énfasis particular en lo que tiene que ver con conductas ilícitas en compra y transmisión de publicidad en medios electrónicos), y b) la autonomía real del Ejecutivo del Ministerio Público o de, al menos, la Fepade.

Profesor e investigador de la UNAM