Es probable que algunas de esas reformas hayan apuntado en la dirección correcta, pero también que generen nuevas confusiones y nuevas formas de eludir el escrutinio y la sanción pública. O dicho de otro modo: nuevos métodos y prácticas, aún cobijadas bajo el aparente cumplimiento de las normas jurídicas para huir de la rendición de cuentas.

Hoy sabemos, por ejemplo, que la falta de registro documental de decisiones y acciones públicas, o la carencia de archivos confiables o incluso la morosidad de las autoridades en la interpretación del principio de máxima publicidad han minado la eficacia de las leyes de acceso a la información pública. O que la falta de registros contables en los municipios o de comparabilidad en las cuentas de los estados ha impedido evaluar el gasto federal transferido. O que los criterios de asignación de responsabilidades basados en el seguimiento de procedimientos formales, sin relación con los objetivos perseguidos, han anulado la eficacia del sistema de responsabilidades.

Con todo, contamos con un nuevo régimen constitucional (cuya regulación todavía está en proceso legislativo), que ya ofrece el marco obligado de referencia y el punto de partida para completar una política de rendición de cuentas en México.

II

El concepto de “rendición de cuentas” no aparece de manera explícita en la Constitución mexicana. Sin embargo, diversas reformas a este ordenamiento ya habían venido conformando un incipiente sistema orientado a ese propósito. Entre otras instituciones puede mencionarse la creación de mecanismos de información y fiscalización (por ejemplo la obligación de los secretarios de Estado y otros funcionarios de comparecer en el Congreso o la creación de la Entidad Superior de Fiscalización), así como los procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos.

En los dos últimos años diversas reformas a la Constitución —que responden a diversos objetivos y racionalidades—, sumadas a disposiciones ya existentes, han conformado un marco normativo constitucional que podría llevar a la composición de esa nueva política de rendición de cuentas.

Ese nuevo diseño constitucional requiere sin embargo el desarrollo de los principios y reglas constitucionales en la legislación secundaria y otras disposiciones reglamentarias, que están por hacerse. Supone también el diseño de los instrumentos técnicos y de las competencias de los recursos humanos capaces de operar el sistema. Implica además una revisión legal y funcional de algunas instituciones que tienen graves problemas en su operación (muy notablemente el de responsabilidad de los servidores públicos) y de cuyo funcionamiento depende que contemos con un sistema capaz de generar una efectiva rendición de cuentas. Finalmente conduce a un profundo replanteamiento ético de la función pública en el que el ejercicio del poder debe estar orientado por un ejercicio continuo de diálogo social bien informado y responsabilidad de la acción pública.

Junto con lo anterior, debe considerarse que sólo una cabal comprensión de la relación que guardan las diversas reformas, de cómo se entrelazan e interactúan, puede en efecto generar las lógicas institucionales capaces de orientar una efectiva rendición de cuentas. Y ya hemos mencionado la necesidad de impedir que la abundancia de normas y procedimientos se tome como una virtud, cuando éstas pueden resultar contradictorias y abrir puertas para negar la rendición de cuentas.

A continuación expondremos brevemente el contenido de las diversas reformas a la constitución, y en particular aquellas que han modificado los artículos sexto, 26, 73, 79, 116, 122 y 134, mismas que conforman este nuevo diseño constitucional destinado a apuntalar la rendición de cuentas. Seguiremos la misma lógica simple ya apuntada antes: para que haya acceso a la información, debe haber información; para que haya revisión de cuentas, debe haber cuentas; para que haya sistemas de responsabilidades, debe haber responsables.

1. La información

Si bien es cierto que la adición al segundo párrafo del artículo sexto constitucional tiene como principal propósito establecer los mínimos constitucionales que deberán regir el ejercicio del derecho de acceso a la información, en realidad su contenido rebasa con mucho este ámbito y se inscribe en una lógica más amplia relacionada con la dimensión informativa de la rendición de cuentas. Existen cuando menos tres elementos que podemos destacar en este primer rubro.

El primero es el principio de publicidad de la información gubernamental, que modifica radicalmente la práctica secular del secreto administrativo y obliga a un replanteamiento completo de la manera de gestionar la información en las organizaciones gubernamentales. El segundo elemento es la obligación de todos los organismos, órganos, entidades y autoridades federales, estatales y municipales de generar al menos información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de lo recursos públicos. Esta información debe ser publicada en internet sin que medie una solicitud de acceso. El tercero se refiere a la obligación de mantener archivos administrativos actualizados y por ende de documentar toda acción gubernamental.

Vistos en conjunto, estos tres elementos deben generar un flujo de información permanente sobre las actividades gubernamentales y conforman por ello un elemento necesario para la rendición de cuentas.

La Constitución añade en materia de información otra institución de mayor envergadura que es el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, mismo que debe organizarse conforme a los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia. Para la Federación, estados, Distrito Federal y municipios, los datos contenidos en el sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley. Este sistema constituye entonces el mecanismo central para la generación, captación, procesamiento y publicación de la información que debe servir para la toma de decisiones y la evaluación de la acción gubernamental, y por ello se suma a los instrumentos necesarios a la rendición de cuentas.

2. Las cuentas

La función gubernamental requiere una adecuada programación, seguimiento y control de los recursos para una buena rendición de cuentas. Hasta ahora los esquemas presupuestarios y contables en los tres órdenes de gobierno son incompatibles. Ello genera heterogeneidad en la aplicación de los procedimientos de planeación, programación, presupuestación, ejecución, control y seguimiento del gasto público.

En particular, los esquemas contables en los tres niveles son diversos. Esto quiere decir que cada gobierno estatal define libremente sus sistemas contables a través de ordenamientos jurídicos, principios contables y normatividad propios y por ello que no existen criterios homogéneos para el registro de la contabilidad gubernamental que permitan una adecuada comparación y consolidación de los informes nacionales. La situación es aún más grave a nivel municipal, donde sólo unos poco municipios cuentan con sistemas de contabilidad actualizados. En ocasiones, la contabilidad se reduce a simples informes de flujo de ingresos y egresos. Y hay casos de ausencia absoluta de registros confiables.

El problema había sido detectado en diversos foros y existía un consenso en los actores de esta situación, pero nada se había logrado para armonizar la contabilidad gubernamental. Por ello, la reciente adición a la fracción XXVIII del artículo 73 constitucional que faculta al Congreso federal para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental tiene una enorme importancia, pues permitirá la presentación homogénea y comparable de la información financiera, de ingresos y egresos, así como la patrimonial en los tres órdenes de gobierno. Aún pendiente de ser expedida, y de gran dificultad técnica, esta ley puede convertirse en una pieza central de un sistema de rendición de cuentas. Una ley mal hecha puede, por el contrario, prolongar los problemas.

Las reformas constitucionales también crean nuevos principios y procedimientos para el uso y la fiscalización de los recursos públicos. En cuanto al uso de los recursos económicos del Estado mexicano (en sus tres órdenes de gobierno), el artículo 134 establecía ya que éstos debían administrarse con eficiencia, eficacia y honradez. La reciente reforma añade a estos principios dos más, a saber: economía y transparencia. Pero la reforma va más allá. Establece que los recursos que se asignen presupuestalmente deben responder a la manera en que las entidades cumplan los objetivos a los que estén destinados bajo los cinco principios que rigen su ejercicio.

En otras palabras, lo que hace el nuevo artículo 134 es introducir el principio de un presupuesto por resultados. La manera en que esto se hará es mediante la evaluación que del uso de los recursos hagan las instancias técnicas que deben establecer la Federación, los estados y el Distrito Federal, respectivamente.

Respecto de la fiscalización de los recursos, la reforma a los artículos 79, 116 y 122 constitucionales establece que esta función debe ser ejercida conforme a los principios de anualidad, posterioridad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.

Junto con la anterior, la reforma al artículo 79 establece dos tipos distintos de fiscalización de los recursos y entes federales. La primera se refiere al ejercicio de los ingresos y egresos, así como el manejo la custodia y la aplicación de fondos y recursos. La segunda, y esta es la novedad, a las auditorías de desempeño en el cumplimiento de los objetivos de los programas federales.

3. Los responsables

Para cada uno de los mecanismos descritos, la Constitución define responsables específicos de realizar las funciones. En materia de información, la responsabilidad de generar y publicar la información sobre el ejercicio de los recursos públicos y los indicadores de desempeño corresponde a cada órgano, organismo, entidad o autoridad federal, estatal o municipal. En otras palabras: incluye a todos los servidores públicos. Mientras que el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica corresponde a un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propio (el INEG), mismo que cuenta con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere.

Las funciones de fiscalización corresponden a nivel federal a la entidad de fiscalización superior de la Federación, órgano de la Cámara de Diputados con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones. A esta entidad corresponde fiscalizar los recursos de los entes públicos federales, los recursos federales que administran o ejerzan los estados, los municipios y el DF, los que ejerzan cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, así como los transferidos a fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica. La reforma establece la obligación de todas las entidades fiscalizadas de llevar control y registro contable, patrimonial y presupuestario de los recursos de la Federación que le sean transferidos y asignados, así como la de proporcionar la información y documentación que les solicite la entidad de fiscalización.

La Constitución también establece, mediante reformas a los artículos 116 fracción II y 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso C, las entidades estatales de fiscalización y la entidad de fiscalización del DF. Estos órganos, que deberán ser establecidos por las legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, gozarán de autonomía técnica y de gestión.

Finalmente, en materia de evaluación del desempeño, la Constitución señala en su artículo 134 que esta función debe ser desempeñada por “instancias técnicas” que establezcan la Federación, los estados y el DF. La Constitución no da elementos adicionales para determinar la conformación de esta instancia, dejando a la Federación, los estados y el DF amplia libertad para su diseño. Y no sobra añadir, a la complejidad normativa apenas reseñada, que esa ausencia de definiciones en materia de desempeño (es decir, de cumplimiento de las atribuciones y del uso de los recursos asignados) representa una de los mayores desafíos para conformar un verdadero sistema de rendición de cuentas.

Si bien hay responsables asignados para velar por el cumplimiento genérico de las nuevas normas constitucionales, todavía no los hay para establecer con claridad a quién corresponde el cumplimiento de la atribución, en qué condiciones y con qué procedimientos.

III

La rendición de cuentas está, pues, en sus primeros momentos de formación. Las reformas constitucionales recién promulgadas obligan a completar la tarea legislativa y a buscar la implementación más rápida, coherente y viable de una política pública articulada con ese propósito. El cimiento constitucional recién concluido es un buen punto de arranque, pero las tareas legislativas pendientes y los desafíos organizacionales son muchos y muy variados. Incluyen a los tres poderes, a los tres niveles de gobierno y a todas las autoridades públicas. De modo que todavía estamos lejos, muy lejos, de rendir cuentas claras, objetivas, comparables, confiables y transparentes en México.

Investigadores del CIDE

Doctor en Ciencia Política por la Universidad Complutense de Madrid. Ex consejero del Instituto Federal Electoral (IFE), se desempeña actualmente como profesor-investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Ha fungido como gerente internacional del Fondo de Cultura Económica (FCE) y como agregado de la Embajada de México en España.