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    El ajuste fiscal
José Luis Calva
15 de julio de 2005

LA agenda de "reformas estructurales de primera generación" que el Consenso de Washington prescribió a los países en desarrollo como la clave del éxito incluyó la erradicación de los desequilibrios fiscales heredados del modelo económico precedente, pero no mediante una mayor recaudación tributaria sino a través de la reducción de la inversión y el gasto públicos. Esta reforma fue ejecutada con tanta diligencia por la tecnocracia mexicana, que causó la admiración del reconocido autor de la síntesis del Washington Consensus, John Williamson, quien en 1989 encontró en nuestro país: un "fuerte superávit fiscal primario" y una "austeridad fiscal extrema" (véase J. W., "The progress of policy reform in Latin America", IIE, Washington, 1990).

Conviene analizar en perspectiva histórica este ajuste fiscal, no por lo que ya pasó, sino por lo que viene. Para empezar, hay que recordar que en la época del crecimiento acelerado y sostenido de la economía mexicana, durante casi cuatro décadas (desde el gobierno de Cárdenas hasta finales de los años 60), el manejo de las finanzas públicas se caracterizó por una notable prudencia. El balance financiero del sector público arrojó, año tras año, un superávit o bien un déficit siempre inferior a 2% del PIB, mientras que el balance operacional (que descuenta el componente inflacionario de los intereses de la deuda pública) arrojó un superávit o un déficit siempre inferior a 1.5% del PIB.

La prudencia fiscal fue rota durante las administraciones "populistas" de los años 70: el déficit financiero del sector público, que en el sexenio 1965-1970 representó 1.9% del PIB en promedio anual, pasó a representar 6.4% del PIB en promedio anual durante el sexenio 1971-1976, cifra que se incrementó hasta 9.7% del PIB durante el sexenio 1977-1982; mientras que el déficit operacional pasó de 1.4% del PIB en 1965-1970, a 3.5% en 1971-1976 y a 4.8% del PIB en promedio anual durante 1976-1982.

Lo anterior ocurrió no obstante el esfuerzo por incrementar la recaudación tributaria, que pasó de 7.2% del PIB en el sexenio 1965-1970, a 9.1% del PIB en 1971-1976 y a 10.8% del PIB en 1977-1982. Sin embargo, el tirón del gasto público superó este esfuerzo recaudatorio; y, además, dejó corta a la administración de la abundancia, como denominó el presidente José López Portillo (JLP) a la época de vacas gordas del boom petrolero.

Aunque una parte del tirón del gasto real se explicó por el crecimiento de la inversión pública (durante el sexenio 1965-1970, la inversión física del sector público ascendió a 6% del PIB en promedio anual, mientras que en el sexenio 1971-1976 alcanzó 6.8% del PIB y durante el periodo 1977-1982 ascendió a 9.9% del PIB), el mayor componente correspondió al incremento del gasto corriente (el gasto primario agregado del sector público que es igual al gasto público global, menos el costo financiero pasó de 17.8% del PIB en el sexenio 1965-1970, a 23.3% del PIB en 1971-1976 y a 28% del PIB en 1977-1982).

Ahora bien, aunque es indudable que la mayor parte del acrecentado gasto público sirvió para impulsar el desarrollo económico y la formación de capital humano, es también indudable que se alimentó una suerte de economía del derroche (subsidios indiscriminados donde no se requerían, personal redundante, estatizaciones inconvenientes, elefantes blancos, y programas públicos superfluos, amén del endémico desvío de recursos por actos de corrupción), de manera que un importante segmento del déficit operacional (probablemente cerca de 3% del PIB durante la administración de la abundancia) comprendió recursos que simplemente se esfumaron.

Sin embargo, el carácter imprudencial del desborde de las finanzas públicas es innegable no sólo por esta suerte de economía del derroche, sino principalmente porque un desbalance operacional tan elevado puede colocar a cualquier país en desarrollo en una cuerda floja, sobre todo cuando es financiado con endeudamiento externo.

Un alza dramática de las tasas de interés internacionales, que generalmente viene asociada con escaseamientos de recursos financieros para los países en desarrollo, provoca un problema dual: se encarece el servicio de la deuda por el alza súbita de la factura de intereses y se dificulta el acceso a créditos para refinanciar amortizaciones.

Precisamente esto fue lo que ocurrió: la tasa de interés implícita de la deuda externa mexicana saltó de 7.3% en 1977, a 12.8% en 1981 y a 14.6% en 1982. El efecto inmediato fue la crisis de liquidez: "Se nos acabaron las fichas", fue la expresión de JLP. Además, la política de peso fuerte que ha sido un mal endémico de la economía mexicana desde los años 70 hasta el presente: "Defenderé el peso como perro", fue la expresión de JLP condujo a una tremenda sobrevaluación de nuestra moneda y, en consecuencia, al crecimiento de las importaciones a un ritmo mayor que las exportaciones, contribuyendo al dramático crecimiento de la brecha de divisas en la cuenta corriente de la balanza de pagos, de manera que por ambas vías se engendró la bomba de tiempo que finalmente estalló con la crisis de la deuda de 1982.

Los tecnócratas neoliberales arribaron al poder en estas condiciones; y en vez de haber efectuado una eficiente corrección del imprudente desborde "populista" de las finanzas públicas (además de otras rectificaciones pertinentes en política macroeconómica), realizaron una imprudente operación de caballo. Entre los dos caminos factibles para cerrar la brecha ingreso-gasto público, a saber: elevar los ingresos o reducir los gastos (donde también es relevante qué ingresos se elevan y qué gastos se reducen), la tecnocracia neoliberal, congruente con las prescripciones del Washington Consensus, optó por reducir dramáticamente los gastos.

Por el contrario, un ajuste eficiente de las finanzas públicas debió, indudablemente, poner fin a la economía del derroche, pero en vez de reducir indiscriminadamente los gastos, el esfuerzo mayor debió hacerse incrementando la recaudación tributaria, a fin de evitar los efectos altamente recesivos de una drástica reducción de la inversión pública, así como impedir que los recortes presupuestales afectaran la formación de capital humano o destruyeran programas de fomento económico de eficacia comprobada. Pero no fue así.

La disminución de la inversión pública fue simplemente salvaje: de 10.4% del PIB en 1982, cayó a 4.9% del PIB en 1988, a 4% en 1994 y a 3.1% del PIB en 2004 (es decir, la mitad del nivel alcanzado durante la última etapa del desarrollo estabilizador, cuando la inversión pública representó 6% del PIB durante el sexenio 19651970). Este "ajuste" afectó prácticamente todas las áreas del desarrollo económico y social: la inversión en el sector energético cayó de 4.1% del PIB en 1982 a 0.9% en 2004; la inversión pública en desarrollo rural se redujo de 1.2% del PIB en 1982 a 0.06% en 2003 (último dato disponible); y la inversión en desarrollo social se redujo de 2.9% a 0.8% del PIB.

Globalmente considerado, el gasto programable del sector público federal se redujo de 27% del PIB en 1982, a 19% en 1988, cayendo hasta 17.2% del PIB en 1994, para ascender a 18% en 2004, gracias al alza de precios del petróleo en los mercados internacionales. La reducción del gasto programable afectó prácticamente todos los rubros del desarrollo: el gasto en fomento agropecuario y pesquero cayó de 3% del PIB en 1982, a 0.6% en 2004; las erogaciones en comunicaciones y transportes se redujeron de 1.9% del PIB en 1982 a 0.4% en 2004; el gasto en la industria energética se redujo de 7.2% del PIB a 4.1%; el de fomento industrial disminuyó de 2.2% a 0.1% del PIB; y el gasto en desarrollo social (educación, salud, etcétera), disminuyó salvajemente durante el primer sexenio neoliberal, de 9.1% del PIB en 1982 a 6.1% en 1988, para recuperarse consistentemente a partir de 1999, y alcanzar 10.4% del PIB en 2004.

Al afectar las piedras angulares del desarrollo social, así como de la productividad y la competitividad en el largo plazo formación de recursos humanos, infraestructura (carretera, hidráulica, etcétera), industrias estratégicas (sobre todo la energética), y fomento económico sectorial se comprometió el desarrollo económico y social del país, además de que la desatención de áreas prioritarias creó cuellos de botella inmediatos que inciden sobre los costos, las ganancias y la competitividad de las empresas.

Como ha señalado el profesor Joseph Stiglitz ("El rumbo de las reformas. Hacia una nueva agenda para América Latina", en Revista de la Cepal, número 80, S. de Chile, 2003): "El énfasis excesivo en la austeridad fiscal", tiene serias consecuencias: "Las inversiones que se podrían haber hecho, tanto en capital físico como humano, no se hacen", lo cual "no sólo tiene un costo en materia de bienestar en la actualidad, sino también en el futuro". "Hay estudios macroeconómicos que apoyan ampliamente una hipótesis de raíz casi unitaria, de modo que las políticas que hoy conducen a una disminución del ingreso, también lo harán mañana, e igualmente en un futuro bastante lejano".

Mientras la reducción de la inversión y el gasto públicos fue simplemente brutal, no se hizo ningún esfuerzo eficaz por incrementar la recaudación del gobierno federal. Los ingresos tributarios, que en el sexenio 1977-1982 habían alcanzado 10.8% del PIB, apenas ascendieron a 11.2% en 2001-2004, con la particularidad de que los ingresos por ISR, que habían pasado de 0.6% del PIB en el sexenio 1935-1940, a 3.3% en el periodo 1965-1970, y a 5.4% en 1977-1982; disminuyeron 4.9% del PIB en el cuatrienio 2001-2004. En cambio, subieron los impuestos sobre el consumo por naturaleza regresivos, que representaron 3.7% del PIB (incluyendo IVA e IEPS) en 19771982; y alcanzaron 5.4% del PIB en 2001-2004.

En suma: el ajuste neoliberal de las finanzas públicas arrojó enormes costos y profundizó la inequidad en la distribución del ingreso. Por eso, es necesario desechar los dogmas del Washington Consensus y pasar a un concepto más amplio de finanzas públicas sanas, que incluya un sistema tributario capaz de proveer al Estado recursos suficientes para el cumplimiento eficaz de sus responsabilidades en la promoción del desarrollo humano, económico y ambiental.

Investigador del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM

 
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PERFIL
 
Investigador del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM. Especialista en economía agrícola y desarrollo rural, fue distinguido con el Premio Nacional de Periodismo en 1999, por artículo de fondo publicado en EL UNIVERSAL, donde colabora desde mayo de 1995. Ha impartido numerosos cursos en universidades de México y el extranjero y participado como ponente en más de 200 seminarios y congresos científicos. Entre sus logros se cuentan también el Premio en Investigación Económica "Maestro Jesús Silva Herzog" 1999, el Premio Universidad Nacional 2001 en ese mismo ramo y el Primer Premio Nacional de Periodismo en Análisis Económico 2001, otorgado por el Club de Periodistas de México, A.C.
 
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