Experiencia internacional en materia de registros de personas desaparecidas

Las desapariciones forzadas e involuntarias no son fenómenos propios de México, al contrario se trata de una práctica que ha tenido lugar en distintos países del mundo tanto bajo regímenes dictatoriales como bajo gobiernos civiles electos. La muestra más clara respecto a la comisión de desapariciones forzadas e involuntarias es que esta puede ubicarse, por lo menos, entre 1945 y 1954 como una táctica de guerra empleada por el ejército francés en Indochina y, posteriormente, entre 1954 y 1962 durante la Guerra de Argelia. Aunado a ello, habría que recordar que esta práctica violatoria a derechos humanos se utilizó por primera vez en América Latina, en Guatemala, alrededor de la década de los sesenta y, a partir de ese momento, comenzó a ser una realidad inconmensurable entre 1966 y 1986 en diversos países latinoamericanos como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Haití, Paraguay, Perú, Uruguay, entre otros.

Conocer el volumen exacto de las desapariciones perpetradas en cada uno de los países ha representado un reto bastante complejo al grado que suelen manejarse propiamente estimaciones de las víctimas directas de este delito. Esto principalmente se debe a las características particulares del fenómeno y a la respuesta que suele brindar el Estado. Aunado a ello, es necesario mencionar que no solo ha resultado complejo dimensionar su incidencia sino generar e implementar un registro de datos que ayude, en términos de rapidez y eficacia, a la búsqueda y esclarecimiento de la suerte de personas desaparecidas. Sin embargo, ello no significa que haya existido un nulo esfuerzo por parte de los gobiernos de diversos países para contar con registros de personas desaparecidas como se abordará en este apartado.

No obstante, previo a analizar la experiencia comparada en esta materia vale la pena hacer referencia a algunos rasgos generales que deberían tener dichos instrumentos de acuerdo con el Comité Internacional de la Cruz Roja (2009). Acorde con lo mencionado por este organismo en Las personas desaparecidas. Guía para los parlamentarios, uno de los aspectos más importantes es que:

La información sobre las personas desaparecidas debe recopilarse en una institución centralizada para obtener una visión coherente de la magnitud del problema, ayudar a localizar a las personas desaparecidas y proporcionar una referencia a otras autoridades, incluidas las extranjeras, que podrían estar en mejores condiciones de identificar a una persona desaparecida que la autoridad local informante […] Debería hacerse todo lo posible para que los datos reunidos a nivel local se centralizasen lo antes posible a fin de evitar confusiones y contradicciones.

Contar con un registro que cumpla con esta característica general es fundamental, pues si bien bajo ninguna circunstancia este constituye una política de búsqueda este representa el pilar principal a partir del cual se puede contar con los elementos necesarios para aumentar la probabilidad de encontrar a las personas desaparecidas. En función de la relevancia de esta materia y al considerar el estado de la cuestión que guardan los registros existentes en México, en el ONC consideramos pertinente recurrir a la experiencia comparada para acortar la curva de aprendizaje pese a que los casos que serán analizados aún sean perfectibles o tengan áreas de oportunidad. Además dado que continúan registrándose cotidianamente este tipo de delitos y que es considerablemente baja la cantidad de personas desaparecidas que han sido localizadas, es fundamental acortar el tiempo que se requiere para regenerar una de las bases a partir de la cual se puede comenzar a construir una adecuada política pública en materia de desapariciones forzadas e involuntarias.

Perú

En Perú se registró un periodo durante el cual fue ejercida de manera significativa la violencia armada, este abarcó de 1980 a 2000. Esto a su vez incluyó la comisión frecuente de desapariciones como parte de la problemática social y política alrededor del PCP Sendero Luminoso (1980), el Movimiento Revolucionario Tupac Amaru (1983) y la propia respuesta de las fuerzas armadas del Estado. Ante este escenario alrededor de 1997 y 2001 se encontraron diversos sitios de entierro o fosas comunes en donde presuntamente fueron depositados los restos de las personas desaparecidas.

En el marco de estos hallazgos, en 2001 se creó la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) con el objetivo de investigar los crímenes y violaciones de derechos humanos ocurridos durante el periodo referido, lo cual incluye las miles de desapariciones forzadas cometidas. En este sentido, la CVR tuvo como parte de sus funciones el diseño de mecanismos y estrategias para la implementación de intervenciones antropológicas forenses, dentro de los cuales se encuentra el Plan Nacional de Investigaciones Antropológico Forense y el Registro Nacional de Sitios de Entierro. Estos mecanismos si bien presentaron una serie de complicaciones años después de su creación, sentaron las bases de la búsqueda de la verdad a partir de las cuales organizaciones como el Equipo Peruano de Antropología Forense (EPAF) han actuado para identificar a las personas desaparecidas.

Sin embargo, esto no fue lo único realizado en materia de registros pues se publicó en diciembre de 2003 la Ley No. 28022 que se denomina como la Ley que crea el registro nacional de información de personas desaparecidas. En el marco de dicho marco normativo, se establece que el registro en cuestión tiene como objetivo “centralizar y organizar la información de todo el país en una base de datos que contenga información unificada acerca de aquellas personas desaparecidas, así como de aquellos que se encuentren en establecimientos de atención, resguardo, detención o internación, y de aquellos que fueran localizados”. Uno de los rasgos relevantes dispuestos en torno a esta base de datos, es que toda autoridad que reciba una denuncia o información de personas desaparecidas debe reportarla de manera inmediatamente al registro.

Si se analiza de manera general el ordenamiento jurídico a partir del cual surge este instrumento se puede mencionar que existen varias similitudes con la propia LRNPED de México. Sin embargo, una de las diferencias que se logra identificar es el concepto de “persona desaparecida” pues en este se le define como “aquella persona ausente de su domicilio habitual respecto de la cual se desconoce su paradero actual”. Además de la propia constitución del registro en tres secciones clave: personas desaparecidas; personas en establecimientos de atención, resguardo, detención o internación; y, personas localizadas.

Adicionalmente en junio de 2016 se publicó la Ley de búsqueda de personas desaparecidas durante el período de violencia 1980-2000, mediante la cual se establece que la centralización, actualización y administración del Registro Nacional de Personas Desaparecidas y de Sitios de Entierro le corresponden al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Además que dispone cuáles son los datos mínimos con los que debe contar este instrumento, entre los que se encuentra: “información que permita la individualización de las víctimas de desaparición, así como los hechos indiciarios en los que se produjo la desaparición; información referida a los familiares de las personas desaparecidas; acciones de búsqueda realizadas por distintas entidades públicas y privadas; una vez ubicado un lugar de entierro, se procederá a su registro señalando el mayor número de datos que permitan fijar su extensión y delimitación; fecha y circunstancia de la entrega de los restos, si se hubiera realizado”.

Dada la problemática propia de Perú en relación con las desapariciones, no se ha dejado de plantear que es necesaria la implementación de un plan nacional de investigaciones antropológico-forenses, así como establecer un mecanismo rector de este proceso de búsqueda e identificación de personas. No obstante, para que ello suceda se necesita haber concluido con el registro de sitios de entierro así como centralizar toda la información disponible sobre personas desaparecidas, sitios de entierro, exhumaciones realizadas, personas identificadas, personas no identificadas, lugares y modalidad de almacenamiento. Lamentablemente, los procesos de conformación de estos registros han sido un tanto paulatinos y no se han podido materializar. A pesar de esto último existen diversos rasgos que pueden ser considerados para la conformación de un registro eficiente en México, especialmente hay que tomar en cuenta las unidades de cuenta que se pueden reportar y la finalidad que se persigue.

Colombia

Colombia es uno de los países latinoamericanos en donde las desapariciones forzadas e involuntarias han sido utilizadas por distintos actores como cualquier particular, grupo armado ilegal (guerrillas y paramilitares), grupo delincuenciales y elementos de la fuerza pública. Asimismo esta no representa un fenómeno cuya intensificación haya sido reciente sino que desde la década de los ochenta se ha configurado el actual contexto nacional frente al cual han implementado una serie de acciones para avanzar aunque se paulatinamente en la materia. En este sentido, hay que mencionar que “La respuesta del Estado colombiano a la problemática de la desaparición se materializó en la Ley 589 de 2000, mediante la cual, entre otras medidas, se creó la Comisión de Personas Desaparecidas y el Registro Nacional de Desaparecidos (RND)” (Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, 2013).

Respecto al Registro Nacional de Desaparecidos, en el Decreto 4218 de 2005 se estipula que el responsable de su administración es el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Además con la finalidad de aprehender aquellas desapariciones que eran cometidas por sujetos activos distintos a la fuerza pública o aquellos que eran confundidos con secuestros; en el decreto referido se establece una definición más amplia exclusivamente aplicable para fines del registro del concepto “desaparecido” a partir del cual se concibe este como la “víctima del delito de desaparición forzada en los término del artículo 165 de la Ley 599 de 2000 o, persona de cualquier edad reportada como perdida en circunstancias que indiquen que la desaparición no fue voluntaria, que fue ocasionada intencionalmente por un tercero y que está en riesgo su seguridad física o mental”.

Es importante mencionar que este registro se encuentra construido de tal manera que sirva para suministrar la información necesaria para la identificación de los restos mortales que son sometidos a autopsia, para orientar la búsqueda y localización de personas desaparecidas, así como ayudar al seguimiento de casos abiertos y para la implementación del Mecanismo de Búsqueda Urgente45. Adicionalmente, respecto a este instrumento se tiene contemplado que sirva para un triple propósito vinculado con las áreas de interés de distintos actores sociales, los cuales son:

[…] servir como herramienta técnica para ayudar a las autoridades públicas en la creación de políticas para prevenir la desaparición forzada; […] servir como herramienta técnica eficaz para que las instituciones judiciales y otras instituciones accedan a información pertinente a la búsqueda de identificación de desaparecidos; y […] proporcionarle a la sociedad civil y a las organizaciones de víctimas la información que sea de utilidad para impulsar ante las autoridades el diseño de políticas a fin de prevenir y/o responder a los actos de desaparición forzada” (Comisión Internacional de Personas Desaparecidas, 2008).

Dados los propósitos con los que presuntamente debe cumplir el registro en cuestión se definieron dos niveles de acceso a la información que son: los módulos disponibles para la comunidad y aquellos aplicativos de uso por entidades. Respecto a los módulo disponibles para la comunidad en general, estos se encuentran conformados para consultas públicas de la información de cadáveres ingresados al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, los reportes de personas desaparecidas ingresados desde 2007 y se pueden obtener estadísticas relacionadas con desaparecidos registrados y de cadáveres ingresados en el Sistema de Información Red de Desaparecidos y Cadáveres (SIRDEC) así como de las personas desparecidas por género, año y por entidad. Aunado a ello, es de carácter público un aplicativo mediante el cual se puede georeferenciar las estadísticas de personas desaparecidas, cadáveres no identificados e identificados dentro del Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 01, muertes violentas y lesiones no violentas no fatales.

En relación con las aplicativos que son de acceso restringido y exclusivo para las entidades intervinientes46, estos son el SIRDEC que es una plataforma en la cual permanentemente se registran personas desaparecidas e información de cadáveres sometidos a necropsia médico legal; el Sistema de Información Consulta Masiva Internet (SICOMAIN) en el cual se consolidan los datos de cadáveres y personas desaparecidas reportadas en los archivos y registros de las entidades oficiales; y, el Sistema Nacional de Estadísticas Indirectas (SINEI) en el cual se capta información sobre la necropsias indirectas realizadas por médico oficiales o en servicio social.

¿Cuál es la información mínima que se requiere ingresar en el RND? Acorde con lo dispuesto en el marco normativo correspondiente, se necesita recopilar datos relacionados con la identidad de las personas desaparecidas; fecha y lugar de los hechos; posible conexión entre las personas desaparecidas y restos recuperados en determinado lugar y fecha; características de los restos encontrados; evidencia; resultados de los exámenes técnicos y científicos; testimonios; datos recolectados por todas las autoridades que puedan ayudar a determinar la identidad acorde con sus respectivos mandatos; entre otros.

Un aspecto que es necesario destacar sobre todo por la diferencia con las acciones implementadas en México, es que el RND surge en el marco del desarrollo de un plan de búsqueda de personas desaparecidas en Colombia. Además un aspecto valioso es que existe mayor transparencia en cuanto a las unidades de cuenta que se están captando, lo cual se aprecia en que se tienen muy claras las acepciones del término “desaparecido” y qué casos cumplen con determinadas características para ingresarse al RND. A partir de ello se considera que una distinción estratégica con los registros que existen en nuestro país es que no se emplea indistintamente los términos “extraviadas”, “ausentes”, “no localizadas” y “desaparecidas”.

Otra característica que vale la pena señalar es que el RND, desde un inicio no se contempló como un registro meramente estadístico que concentra exclusivamente los reportes de personas desaparecidas sino que también abarca como unidad de cuenta los cadáveres no identificados. Aunado a ello, sobresale que no se trata exclusivamente de una base de datos sino de una plataforma que permite realizar distintos cruces de información de las autoridades involucradas a lo largo del proceso y dentro de las entidades que pueden tener acceso a los aplicativos restringidos se encuentran organizaciones de la sociedad civil que se han dedicado a este tema. Por lo tanto, desde esta perspectiva también se mencionar que se permite llevar a cabo constantemente un ejercicio de rendición de cuentas de las instituciones y autoridades involucradas.

Área de investigación

Observatorio Nacional Ciudadano

@ObsNalCiudadano