Federalismo hacendario: algunas conclusiones

En el marco de la conmemoración del 100 aniversario de EL UNIVERSAL, en julio pasado, se llevó a cabo el Foro Federalismo Hacendario. Destaco algunas de sus conclusiones más importantes.

Se coincidió en la precariedad del sistema hacendario mexicano: baja capacidad recaudatoria (México recauda 17.4% del Producto Interno Bruto en comparación con 34.1% de los países federales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) que se corresponde con bajo gasto (24.4% del PIB contra 43.1% en la OCDE), y en que la carga tributaria se concentra en la Federación (la recaudación local representa 15% de las participaciones y aportaciones federales). Por tanto, es prioritario aumentar la capacidad recaudatoria de estados y municipios. También quedó evidente el incumplimiento de las funciones resarcitorias (dar a las entidades lo que les corresponde de la recaudación), y nivelatorias o solidarias (reducir las asimetrías financieras del sistema fiscal entre regiones). Sólo lo anterior sería suficiente para exhibir la deficiencia del federalismo hacendario mexicano, y la necesidad urgente de reformarlo; pero la reunión agregó aún más.

Un tema cuya discusión a fondo quedó pendiente, es el concepto de federalismo de Wallace E. Oates. ¿Cuáles son los principios de dicho concepto? Primero, plantear ¿qué es lo que se espera que haga el Estado? Durante la historia, el sistema hacendario mexicano ha sufrido diversos cambios acerca de ese principio. Incluso en la actualidad no hay claridad de qué es lo que la sociedad desea. Por ejemplo, no están definidos con precisión los alcances de la seguridad social.

Segundo, es necesario distribuir con claridad las funciones que se asignen al Estado, entre los tres ámbitos de gobierno y la seguridad social, lo que incluye las pensiones. Hoy, México tiene un sistema de distribución de funciones mixto; el artículo 124 de la Constitución establece una cláusula residual: las funciones no concedidas explícitamente a la Federación, se reservan a los estados. Sin embargo, también se confiere expresamente a los estados el ejercicio de algunas facultades (por ejemplo, cada estado determina qué profesiones requieren título para su ejercicio), y se les prohíbe algunas otras (artículos 117 y 118). Además, diversas facultades tienen carácter de concurrentes, coincidentes o coexistentes (educación, salubridad, asentamientos humanos, entre otras).

En los hechos, predomina la indefinición en muchos aspectos. Por ejemplo, en seguridad pública, o en suministro, saneamiento y tratamiento de agua, no se sabe con certeza qué le toca hacer a los municipios, qué a los estados, y qué a la Federación; y como esos, existen múltiples ejemplos.

Y tercero, una vez definidas las funciones del Estado, su alcance, y los ámbitos responsables de desarrollarlas, se requiere asignar los financiamientos correspondientes.

En el arreglo hacendario actual, la indefinición de la concepción fundamental del Estado que se quiere, así como la incertidumbre acerca de qué funciones le corresponden a cada ámbito de gobierno, tienen como consecuencia que los ciudadanos no sepan qué esperar ni qué exigir de los distintos ámbitos de gobierno, y que México tenga gobiernos subnacionales de pésima calidad: la brecha entre la calidad de su gobierno nacional y la de sus gobiernos subnacionales es muy amplia. Se trata de un deterioro que se ha acumulado con el tiempo en el país, y que resulta en gobiernos anémicos desde un punto de vista financiero y, además, sobrerregulados, mediante diversas leyes generales.

La falta de claridad acerca de las funciones, aunada al aumento de los recursos ejercidos por los gobiernos subnacionales, debido a la desordenada y poco transparente descentralización del gasto durante los últimos 20 años, y la poca e ineficaz fiscalización y rendición de cuentas, han resultado en un sinnúmero de abusos, gastos discrecionales y corrupción durante los últimos lustros por parte de esos gobiernos subnacionales. Esa situación ha provocado un panorama de desconfianza en todo el país entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, entre los gobiernos estatales y los municipales, porque los abusos son y han sido multidimensionales.

El caos anterior ha generado una sobrerreacción, que se expresa en un impulso centralista. Éste se refleja en múltiples medidas, como la centralización del pago de la nómina magisterial, e incluso en otras como en la Ley de Disciplina Financiera de Estados y Municipios que, si bien contiene elementos valiosos, en esencia es un ejercicio con tendencia centralista, contrario al federalismo. Una de las reflexiones finales del foro acerca de este amplio tema consistió en preguntarse ¿qué efectos tendrá la reelección de presidentes municipales y legisladores, para contener o contrarrestar algunas de esas deficiencias? La impresión es que la reelección podría favorecer la planeación de largo plazo y la profesionalización de cuadros técnicos en gobiernos subnacionales, que a su vez fortalecería sus finanzas públicas. Sin embargo, se requieren también modificaciones al marco legal, que permitan determinar con certeza el sistema federal que México requiere, en particular el hacendario.

En ese sentido, ante el esquema mixto y poco claro de distribución de funciones del federalismo mexicano, un importante avance es la propuesta de incluir, en el artículo 124 de la Constitución, los principios de cooperación, concurrencia, coordinación y subsidiariedad, para el ejercicio de las facultades de todos los estados del país.

* Consultor y analista